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ISSN 2177-028X
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Procedimentos de Licenciamento Ambiental nos Empreendimentos em Terras Indígenas

SUMÁRIO: 1. Introdução -2. Licenciamento ambiental: 1.1. Conceitos; 1.2. Natureza jurídica do Licenciamento ambiental; 1.3 Espécies de licença ambiental; 1.4 Competências; 1.5 Etapas do procedimento de licenciamento ambiental; 1.6 Audiência Pública; Obrigatoriedade; Função da audiência pública. II. Licenciamento ambiental em Terras Indígenas: 2.1 Instrução Normativa da FUNAI sobre licenciamento em Terras Indígenas; 2.1.1. Instrução Normativa n. 1, de 9 de janeiro de 2012 e Inst. Normativa n. 4/2012;2.1.2. Termo de Referência e Termo de Referência; 2.1.3. Consultas às comunidades; Audiência Pública em Terras Indígenas; 2.1.4. Relatório Ambiental. III. A importância da participação da comunidade indígena no processo de licenciamento ambiental. IV Conclusão V Bibliografia

Resumo: o artigo tem por objetivo apresentar e discutir os procedimentos de licenciamento ambiental nos empreendimentos em Terras Indígenas, será exposto às etapas do licenciamento e importância da participação das comunidades indígenas no processo de licenciamento e as possibilidades de impactos socioambientais. Além dos procedimentos baseados no direito discuti a importância da participação da comunidade indígena no processo de licenciamento ambiental a parti de um ponto de vista moral, ético e destacando o papel do indígena na medida em que contribuem para o monitoramento da conservação e preservação do meio ambiente.

Palavras-chave: licenciamento, Terras Indígenas, Instruções normativa, impactos socioambientais.

Abstract:

The article aims to discuss and presencing environmental licensing procedures on projects in the Indigenous land, and will be exposed to the steps of the importance of licensing and participation of indigenous communities in the process of licensing and the possibilities of social and environmental impacts. In addition to the procedures based on the right to discuss the importance of the participation of indigenous community in the process of environmental licensing of the left a point of view of moral, ethical, and highlighting the role of indigenous peoples in they contribute to the monitoring of conservation and preservation of the environment.

Keywords: licensing, Indigenous Lands, normative instructions, environmental impacts

Introdução

O presente artigo tem como objetivo a análise dos procedimentos em licenciamento ambiental em terras indígenas num contexto onde dever se buscar a conservação ambiental e a participação nas audiências públicas das comunidades indígenas potencialmente afetadas pelo empreendimento possam ser ouvidas.

O licenciamento ambiental foi instituído pela lei federal n.6.938/2001, que estatuiu a Política Nacional do Meio Ambiente, é um instrumento ambiental, criado à época para atividade efetiva ou potencialmente poluidora e, diante da realidade de possível dano ambiental vem passando por atualizações e melhor disciplinamento.

Para facilitar a compreensão do presente estudo utilizaremos a base conceitual e os caminhos legais do licenciamento, de modo geral e os procedimentos utilizados pelo para o licenciamento em terras indígenas. Vale ressaltar que no licenciamento devem ser feitos atenção a Avaliação dos impactos em relação aos conhecimentos e práticas tradicionais, conhecimento imaterial relacionado aos povos indígenas serão considerados no processo de avaliação dos impactos ambientais e socioculturais, respeitando seus direitos sobre o território, o uso sustentável dos recursos naturais e a necessidade de se proteger e salvaguardar as práticas tradicionais.

No ponto seguinte, tratam-se da importância da participação da comunidade indígena no processo ambiental em atendimento ao que dispõe a legislação ambiental. Por fim, apresentação doutrinaria de como é relevante alguns pontos que vai do impacto às violações de direitos a danos ambientais.

1.1 Conceitos Licenciamento ambiental

O Brasil diante da necessidade de implementar o sistema de licenciamento ambiental obedece a procedimentos e critérios legais, normas administrativas, visando o desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua de forma efetivar a utilização do sistema do licenciamento como instrumento de gestão ambiental, instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente.

Em linhas gerais o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA dispõe normas que impõe limites aos empreendimentos que causem ou possam causar significativo impacto ambiental (1). A realização de estudos de impactos ambientais (2) é definida para empreendimentos específicos conforme as resoluções do Conama n. 1/81 e 237/97.

A Resolução do Conama n.237/97 define o Licenciamento ambiental como um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (3).

Erika Bechara afirma que: “Trata-se de um típico instrumento de prevenção de danos ambientais, visto que nesse procedimento o órgão licenciador verifica a natureza, dimensão e impactos (positivos e negativos) de um empreendimento potencialmente poluidor” (4). Nesse sentido Celso Fiorillo (5), acrescenta que licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, conforme determina o art. 9º, IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6. 938/81).

Essa definição de licenciamento é fruto da necessidade de uma gestão ambiental (6) que busca exercer o controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio ecológico (7).

Desta forma, adverte-nos Erika Bechara: “O licenciamento ambiental é essencial para o enquadramento das atividades impactantes. Onde faltar o licenciamento, faltará a proteção do meio ambiente” (8).

Diante da complexidade do empreendimento o Conama definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação (9).

Licença ambiental

O Conama (10), sob o título de Licença ambiental define como ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

1.2. Natureza jurídica do Licenciamento ambiental

Érika Bechara afirma, também, que o licenciamento ambiental é uma manifestação clara do poder de polícia do Estado sobre as atividades que possam perturbar e/ou comprometer a vida, a segurança e o bem estar da coletividade (11).

Nesse sentido Sandro Ari de Miranda apud Érika Bechara afirma que o licenciamento é típico poder de polícia administrativo, não cabendo ao empreendedor escolher se deve, ou não, submeter-se ao controle pelos órgãos ambientais licenciadores (12).

Celso Fiorillo aponta que a licença ambiental – enquanto licença – deixa de ser um ato vinculado para ser um ser um ato discricionário. Acrescenta, ainda citando Érika Bechara, que: “(...) a importância do estudo prévio de impacto ambiental ainda que seja desfavorável, totalmente os em parte, caberá à administração, segundo critérios de conveniência e oportunidade, avaliar a concessão ou não da licença ambiental. Vale citar que o EIA/RIMA é instrumento de caráter preventivo e, deve permitir a tomada de ações mais apropriadas antes que possa ocorrer qualquer degradação ambiental. Nesse sentido atua como elemento de restrição da discricionariedade. Ressaltamos que EIA/RIMA nem sempre é obrigatório, e nem toda atividade econômica é potencialmente poluidora (art.225,§1º, IV). Se atividade inexiste danos ao meio ambiente, não existem razões para que o empreendimento não seja desenvolvido. Se EIA/RIMA é favorável condiciona à outorga da licença ambiental, nessa hipótese o caso é de uma licença ambiental vinculada (13).

Nesse aspecto Édis Milaré aponta citando a linha mais moderna da doutrina, de que na realidade, não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente. (...) a licença ambiental, pode ser suspensa ou cancelada, em caso de interesse público ou ilegalidade supervenientes ou, ainda quando não for cumprido os requisitos preestabelecido no processo de licenciamento ambiental (14).

Assim, em última análise podemos dizer que a natureza jurídica do licenciamento ambiental é um instrumento preventivo de tutela do meio ambiente, visando em regra à prevenção os possíveis danos ao meio ambiente.

É oportuno citar as lições de Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, que a atuação preventiva é fundamental para se evitar o agravamento da poluição ambiental, de complexidade crescente, o que torna seu combate cada vez mais desafiador (15). Acrescenta ainda, que a defesa do meio ambiente, que é um dos princípios gerais da ordem econômica constitucional, há de se pautar pelo tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação, nos termos da atual dicção do inciso VI do art. 170 (16).

1.3 . Espécies de licença ambiental

As licenças ambientais poderão ser expedidas isoladamente ou sucessivamente, de acordo com natureza, características e fase do empreendimento ou atividade conforme dispõe parágrafo único do art. 8º da Resolução CONAMA nº 237 (17) onde é possível extrair a definição dos três tipos de licença, a saber:

I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

A licença prévia da permissão para instalação é fase preliminar do projeto; A licença de Instalação é noinicio da implantação é concedida desde que de acordo com as condições da LP; e desde que respeitadas às condições da licença previa e licença de instalação e concedida à licença de Operação que autoriza o funcionamento da atividade.

Édis Milaré (18) ressalta que nesta fase:

“visando a evitar a carga de subjetividade e a politização sempre recorrentes, o IBAMA, pela Instrução Normativa 11, de 22.11.2010, considerando multidisciplinaridade dos estudos e avaliações que resultam no licenciamento ambiental previsto na Lei n. 6.938/1981 e sua interação com as diferentes áreas de atuação do IBAMA. Criou, no âmbito federal, a Comissão de Avaliação e Aprovação de licenças ambientais, com o objetivo de analisar e assessorar o presidente na concessão das licenças de competência da autarquia”.

Na busca da efetividade da tutela do meio ambiente a legislação brasileira determina a competência administrativa de “órgão ambiental” que deverão atuar de forma integrada em todas as fases do licenciamento, de acordo com a competência que cada órgão possui. Cabe, então, verificar a competência administrativa para que se evitem a superposições de atribuições.

Competência

No Brasil o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA é o Conselho Nacional do Meio Ambiente/CONAMA, órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, o responsável pelo estabelecimento de normas e padrões para o meio ambiente ecologicamente equilibrado, devendo os Estados, o Distrito Federal e os municípios, na esfera de suas competências e áreas de jurisdição, propor normas supletivas e complementares e padrões relacionados à qualidade ambiental.

Considerando a necessidade de ser estabelecido critério para exercício da competência para o licenciamento a que se refere o artigo 10 da Lei no 6.938/81 e atualizada pela Lei n. 7804/89, como competência dos órgãos integrantes do SISNAMA, representados, na esfera federal, estadual, municípios e do Distrito Federal. Foi adotado como fundamento o conceito de significância do impacto ambiental direto decorrente do empreendimento ou atividade devendo em suas esfera de competência e área de jurisdição, propor normas supletivos e complementares e padrões relacionados a qualidade ambiental.

Definida a área de influência que sofrerá os impactos decorrentes do empreendimento, passa-se à verificação do órgão competente para o licenciamento, nos termos da Resolução Conama 237/97:

Ao IBAMA - art. 4º. (competência privativa para licenciar empreendimentos com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional), a saber:

"I - localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;

II - localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;

IV- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar, e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;

V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica."

Aos órgãos ambientais: Estaduais e Distrital de meio ambiente foi determinada a competência para o licenciamento dos seguintes empreendimentos e atividades (Art. 5º da Resolução CONAMA n. 237/97):

"I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;

IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio".

Cabe ao órgão municipal a competência para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio (Art. 6º da Resolução CONAMA n. 237/97) (19).

Segundo João Akira Omoto, alguns problemas são detectados em procedimentos no licenciamento por conta da desconsideração do caráter complexo da licença ambiental, já que diversos órgãos devem concorrer para a sua emissão válida (Ibama, órgãos estaduais, Funai, Iphan, Fundação Cultural Palmares, Ana, Aneel, Congresso Nacional, etc.).

Consuelo Yoshida apud Édis Milaré lembra que todo este arcabouço constitucional “tem a vantagem de propiciar uma ampla tutela do meio ambiente pelos diferentes Poderes e níveis federativos, e, por outro lado, tem a desvantagem de ser o cerne de conflitos e de superposições de jurisdições, competências e atribuições que oneram, retardam e por vezes dificultam e mesmo inviabilizam a efetividade da proteção o meio ambiente e a qualidade de vida” (20)

1.5. Etapas do procedimento de licenciamento ambiental

No dizer de Édis Milaré o licenciamento ambiental como um ato uno de caráter complexo, em cujas etapas podem intervir em vários órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e que deverá ser precedido de estudos técnicos, inclusive EIA/RIMA (21). Fiorillo ao apresentar as etapas ressalta “que entre uma etapa e outra podem-se fazer necessários o EIA/RIMA e a audiência pública”(22).

João Akira Omoto (23) de uma forma didática apresenta as etapas do licenciamento ambiental disposto no art.10 da Resolução CONAMA 237/1997:

I - Definição da competência do órgão ambiental licenciador (Ibama, órgão estadual ou órgão municipal);

II - Requerimento da licença pelo empreendedor (definição TR, definição da equipe técnica, realização dos estudos ambientais, elaboração do EIA/RIMA;

III - Análise dos documentos pelo órgão ambiental;

IV - Solicitação de esclarecimentos, se necessário;

V - Audiência Pública;

VI - Solicitação de esclarecimentos, decorrentes da audiência pública;

VII - Parecer técnico conclusivo;

VIII - (In)-deferimento do pedido de licença.

É oportuno observar, acolhendo as lições de João Akira Omoto, dois problemas conceituais sobre avaliação ambiental estratégica (AAE) e estudo prévio de impacto ambiental (EIA), a saber:

Avaliação Ambiental Estratégica (AAE): promove uma metodologia de avaliação de impacto ambiental. Fase de planejamento público - regional e setorial.

Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA): promove uma metodologia de avaliação de impacto ambiental, de obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente, como subsídio à decisão de licenciamento. Fase de projeto (24).

O estudo de impacto ambiental deverá ser analisado de forma pontual, que além de atender aos princípios norteadores do meio ambiente, a legislação vigente deverá atender o os objetivos expressos nos artigos 5º e 6º do Conama n. 01/2006. Numa clara intenção preventiva de possíveis danos na área de influência (25) do empreendimento.

Ressalte-se que as licenças ambientais - LP, LI e LO - são emitidas com prazos determinados estabelecido na legislação. Erika Bechara afirma que o intuito é evitar que se perpetuem situações que à época da concessão ambiental são adequadas, mas que, alguns anos e novos conhecimentos (26).

Audiência Pública

A audiência pública é a forma de consulta pública usual no processo de licenciamento e tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em e do seu referido RIMA, Relatório de Impacto Ambiental, que reflete as conclusões do EIA/Estudo de Impacto Ambiental, dirimindo dúvidas e recolhendo presentes as críticas a respeito (27).

Fiorillo destaca a questão da obrigatoriedade da audiência pública que poderá ou não acontecer, dependendo se algum dos legitimados julgarem necessário. Caso não seja realizada a audiência pública tendo havido solicitação e na hipótese do Órgão Estadual não realizá-la, a licença concedida será invalida (28). A formação ocorrerá: a) quando o órgão competente para a concessão da licença julgar necessário; b) quando cinquenta ou mis cidadões requererem ao órgão ambiental a sua realização; c) quando o Ministério Público solicitar a sua realização (29).

Vale ressaltar que audiência pública é revestida de caráter público é nesse sentido, é importante a participação social, por meio de consultas públicas que balizam o processo de avaliação de impactos ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores. A audiência pública será dirigida pelo representante do órgão licenciador que, que dependendo do tipo de empreendimento e seu impacto, com a finalidade de informar, esclarecer e coletar subsídios junto à sociedade sobre o empreendimento ou atividade em processo de licenciamento (30).

João Akira Omoto (31) adverte como realizar a audiência pública: a) Local acessível; b) Podendo ser mais de uma; c) Dirigida por representante do órgão ambiental, que, após exposição do projeto e do RIMA, abrirá as discussões entre os participantes; d) Ata e anexos – documentos escritos entregues ao presidente da seção; e) Servirão de base para o parecer conclusivo; f) Se houver solicitação e não realização a licença não terá validade; g) Presenças indispensáveis; h) O órgão ambiental; i) O empreendedor; (organização e custo); j) A equipe que elaborou o estudo; l) Os grupos sociais afetados.

Vale citar a importância do local da audiência pública que deverá ser acessível para seja realizada a oitiva prévia das populações potencialmente afetadas.

Nesse sentido Fiorillo (32) afirma que a função da audiência pública esta baseada no fundamento constitucional do direito de informação, que decorre do princípio da participação da população, a audiência tem por objetivo expor às informações dos resultados do RIMA as comunidades e/ou população local dos municípios afetados pelo empreendimento e, através disso, recolher críticas e sugestões com relação à instalação da atividade local.

II. Licenciamento ambiental em Terras Indígenas

Instrução Normativa da Fundação Nacional do Índio - FUNAI sobre licenciamento em Terras Indígenas.

A FUNAI é órgão competente indigenista oficial que tem a obrigação de se manifestar em todo e qualquer licenciamento, estabelecendo diretrizes e analisando os estudos referentes aos impactos ambientais e socioculturais a Terras e povos indígenas, ainda que preliminarmente. A Coordenação Geral de Gestão Ambiental – CGGAM/FUNAI fará o processamento de admissibilidade, pelo qual será constado o empreendimento localizado em terras indígenas, no entorno de terras indígenas e, listadas como tal pela Resolução Conama n. 237/1997. Além, de garantir a participação das comunidades indígenas durante todo o processo de licenciamento ambiental (33).

A FUNAI é responsável pela tutela das nações indígenas e pela administração das reservas. Necessidade de autorização para interferências em territórios indígenas. Lei nº 6.001/73 - Estatuto do Índio. No caso de aproveitamento de recursos hídricos e exploração mineral a autorização deverá vir do Congresso Nacional.

Os componentes participativos do licenciamento ambiental em terras indígenas são estabelecidos por meio de normas infralegais e Instrução Normativa da Fundação Nacional do Índio. Para empreendimentos sejam implantados em terras indígenas a FUNAI estabelece por meio de Instrução Normativa n.4/2012 alguns procedimentos, a saber:

Constatado que o empreendimento ou atividade com significativo impacto ambiental está localizado ou é desenvolvido em terra indígena, a FUNAI deverá requerer a transferência do procedimento de licenciamento instaurado nos órgãos licenciadores ambientais estaduais e municipais ao Ibama (34).;

Emissão, pelo órgão licenciador, do termo de referência para elaboração do Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA. No caso das comunidades indígenas, a FUNAI é o órgão responsável por todos os encaminhamentos, quando necessário, a CGGAM emitirá Termo de Referencia Especifico para elaboração do componente indígena dos estudos de impactos ambientais, com o apoio e colaboração, quando necessário, das unidades locais da FUNAI que por meio da CGGAM que utilizará como parâmetro o Termo de Referência padrão previsto na Portaria Interministerial nº 419/2011 (35).

Realização do Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA com objetivo de identificar, analisar e avaliar os possíveis impactos ambientais e socioculturais a terra e povos indígenas sobre o meio ambiente e comunidades indígenas decorrentes do empreendimento, bem como a relação dos povos potencialmente afetados. Esse estudo faz parte da proposta inicial dos planos e programas que deverão considerados no processo de avaliação, respeitando seus direitos sobre o território, o uso sustentável dos recursos e a necessidade de se proteger e salvaguardar s práticas tradicionais, podendo assim controlar os impactos negativos e otimizar os impactos positivos (36).

Audiência pública em comunidades indígenas é realizada pela FUNAI. A legislação garante que sejam ouvidas as comunidades indígenas afetadas localizadas na área de influencia do empreendimento projetado (37);

Emissão do parecer técnico sobre o EIA/RIMA pelo órgão licenciado e pelos intervenientes. No caso o empreendedor deverá apresentar os estudos do componente indígena, devidamente assinado pelos membros da CGGAM, para análise quanto ao atendimento dos itens previstos no Termo de Referência, a FUNAI faz a analise e envia o parecer técnico para o órgão licenciado (38).

Licenças ambientais – serão emitidas em três fases distintas do empreendimento, a saber:

A Licença prévia (LP), com as condicionantes para que o processo de licenciamento ambiental possa ter continuidade. As condicionantes do componente são a FUNAI que determina e envia para o licenciador.

O Plano Básico Ambiental – PBA é feito para com objetivo de controlar impacto identificado no EIA, havendo possíveis impactos sobre as comunidades indígenas e suas terras, é elaborado dentro do PBA um programa somente para os índios, com detalhamento técnico das ações indicadas pela FUNAI em seu parecer técnico, que é enviado para órgão licenciador. Esse PBA é elaborado junto com as comunidades indígenas. E a sua execução será acompanhada pela sua comunidade, pela FUNAI, pelo Ministério Público Federal e por outros órgãos;

Juntada do parecer técnico da FUNAI ao processo que emite a licença de Instalação (LI) autorizado o início da obra;

Licença de Operação é emitida quando a obra está pronta após comprovar que as condicionantes da LI estão sendo cumpridas é autorizada LO para que o empreendimento possa funcionar.

Dentro do contexto apresentado, o órgão licenciador deve promover as informações necessárias à decisão e de modo confiável e transparente, para viabilizar a participação das comunidades indígenas no processo de licenciamento, pois envolve diferentes interesses: ambiental, social e econômico (39).

III. A importância da participação da comunidade indígena no processo de licenciamento ambiental

Consideradas como áreas protegidas, as terras indígenas contribuem comprovadamente para a conservação ambiental em diversas escalas, as terras indígenas devem ser abordadas como parte de um contexto geográfico mais amplo, inserindo-se nas políticas de ordenamento territorial e ambiental do país, em consonância com leis nacionais e internacionais.

Em âmbito Internacional dispõe o arts. 6º e 7º da Convenção 169/OIT, in verbis :

Artigo 6º

1. Ao aplicar as disposições da presente Convenção, os governos deverão:

a) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;

b) estabelecer os meios através dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes;

c) estabelecer os meios para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas dos povos e, nos casos apropriados, fornecer os recursos necessários para esse fim.

2. As consultas realizadas na aplicação desta Convenção deverão ser efetuadas com boa fé e de maneira apropriada às circunstâncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir o consentimento acerca das medidas propostas.

Artigo 7º

1. Os povos interessados deverão ter o direito de escolher suas, próprias prioridades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possível, o seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, esses povos deverão participar da formulação, aplicação e avaliação dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional suscetíveis de afetá-los diretamente.

Os dispositivos da n.169/OIT dispõem sobre Povos Indígenas e Tribais, reconhecendo o direito de propriedade e de posse sobre a terra que tradicionalmente ocupam e especialmente na compreensão de que imponha ao órgão licenciado o dever de promover procedimentos especiais de consulta às comunidades indígenas é um avanço na efetivação da conservação do meio ambiente. Esse é o caminho para a concretização da conservação do meio ambiente especialmente em relação ao procedimento a ser seguido pelo empreendedor (40).

A Constituição Federal de 1988, além de reconhecer aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, estando expressamente estabelecidos no caput do art. 231 e seus parágrafos, e assegura a demarcação, proteção e fazer respeitar todos os seus bens.

Além das terras tradicionalmente ocupadas, a legislação vigente prevê a constituição de reservas indígenas, nos termos da Lei nº 6001/73.

As terras indígenas são consideradas como áreas protegidas, dado que deve ser devidamente identificada, por ser reconhecidas, aos índios os direitos originários sobre suas terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens; O texto constitucional garante o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nas terras indígenas. A consulta às comunidades indígenas afetadas, prevista pela Constituição, garante aos índios a possibilidade de concordarem ou não com a realização de empreendimento em suas terras, visto serem os maiores alvos dos impactos socioambientais (41).

Na concepção de Delmo de Abreu Dallari, (42) quando cuida da demarcação de reserva indígena, afirma que para os índios brasileiros, a terra não é um valor econômico, mas um bem essencial para sua sobrevivência. Isso é muito diferente da concepção dos que invadem áreas indígenas visando aumentar o patrimônio sem pagar pelas terras de que se apossam ilegalmente, sem consideração de ordem ética e sem respeito pela vida e pela dignidade dos seres humanos que são os índios.

Nesse sentido Karine Finn (43) explica que os povos indígenas possuem uma forte ligação com as terras que ocupam; as têm como sua referencia cultural. Em inúmeros casos, a construção de uma barragem implica em remoção da comunidade, comprometendo sua tradicional organização social. Acrescenta ainda, se por um lado a Constituição reconhece a posse originária, por outro excepcionou, ressalvando a ocupação das terras nos casos de relevante interesse público. Porém, a falta de lei complementar que conceitue essa expressão vem gerando uma série de interpretações que estão muito longe de salvaguardar os direitos das comunidades indígenas afetadas pelo empreendimento.

Segundo Leonardo Boff (44) para cuidar do planeta precisamos todos passar por uma alfabetização ecológica e rever nossos hábitos de consumo. Importa desenvolver uma ética do cuidado. Cita ainda, a estratégia elaborada pelo programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Fundo Mundial para a Natureza (WWF) e a União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN) sob o título: “Cuidando do planeta Terra”. São princípios fundados no cuidado, a saber:

Construir uma sociedade sustentável.

Respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos

Melhorar a qualidade da vida humana

Conserva a vitalidade e a diversidade do Planeta Terra.

Permanecer nos limites da capacidade de suporte do planeta Terra

Modificar atitudes e práticas pessoais.

Permitir que as comunidades cuidem de seu próprio meio-ambiente.

Gerar uma estrutura nacional para integrar desenvolvimento e conservação

Construir uma aliança global. (grifo nosso)

Nesse sentido a comunidade local deve cuidar do meio-ambiente; utilizar seus recursos de forma frugal, minimizar desgastes, reciclar materiais, conservar a biodiversidade, (...) deve cuidar da memória coletiva do povo. E Boff acrescenta que não se trata de impor “Limites ao Crescimento”, mas de mudar o tipo de desenvolvimento.

Cristiane Derrani também dá preciosas informações sobre a proteção do meio ambiente, só podem ser pensadas e articuladas dentro de base social onde se desenvolve a relação homem-natureza (45).

Ressalta-se que a relação das comunidades indígenas com o meio ambiente e seus variados ecossistemas devem ser reconhecidos como um fator gerador do processo cultural das sociedades indígenas, na medida em que os índios e suas organizações sociais tiveram que desenvolver estratégias de adaptação a cada um desses ecossistemas de forma a obter os meios necessários a sua sobrevivência (46).

Maria Emília Mendes de Alcantara (47) afirma que a lei seja e possa ser a todo o tempo modificável. Não podemos concordar, todavia, com o aniquilamento de direitos adquiridos sem a correspondente compensação. Isto equivaleria à negação da existência mesma do direito adquirido, visto que tal conceito de nada valeria, uma vez que poderia ser livremente suprido, sem que nada se pudesse opor para garantir os direitos.

No que se refere proteção às terras indígenas, os questionamentos e dúvidas dos povos protegidos deverão ocorrer, fundamentalmente, em conformidade com o texto da própria convenção, por meio dos órgãos públicos institucionalmente destinados a tutelar tais interesses, respeitando-se não apenas as atribuições regulares dos órgãos licenciadores, mas ainda o procedimento inscrito na Resolução Conama n. 01/86 e Instruções Normativas da FUNAI.

Em face dos riscos múltiplos, a proteção do meio ambiente por meio da conservação e preservação das terras indígenas tem como objetivo assegurar a qualidade de vida das comunidades indígenas é oportuna lição de Consuelo Yoshida que é estreitamente relacionando à dignidade humana, fundamento do nosso Estado Democrático de Direito, é o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de cuja efetividade dependerá a sadia qualidade de vida de todos nós. Acrescenta ainda que a proteção do meio ambiente não é um fim em si mesmo, mas se volta para o objetivo mais amplo e complexo, que é o de assegurar qualidade de vida, com desenvolvimento econômico-social, para as presentes e futuras gerações (48).

Cristiane Derrani (49) entendeu que o caráter jurídico do meio ambiente “ecologicamente equilibrado” é de bem comum do povo. Assim, a realização individual deste direito fundamental está intrinsecamente ligada à sua realização social.

Nesse sentido cabe ressaltar que a relação à proteção do meio ambiente e efetivado quando a defesa da diversidade cultural é um imperativo ético, inseparável do respeito à dignidade humana (50). No entender de Paulo Bonavides, “Nenhum princípio é mais valioso para compendiar a unidade material da Constituição que o princípio da dignidade da pessoa humana” (51). Assim, à luz da Constituição brasileira a dignidade da pessoa humana é princípio que orienta a o Direito Constitucional.

Conclusões

A complexa evidenciação de dados sobre os possíveis impactos ambientais em comunidade afetadas por empreendimento requer um cuidado com a efetiva conservação ambiental.Considerando o crescente risco de dano ambiental em terras indígenas e a preocupação com a preservação do meio ambiente e dos costumes e tradições das comunidades indígenas potencialmente afetadas pelo empreendimento, a participação durante após a conclusão do estudo de Avaliação ambiental. Diante da realidade que mantém o indígena em sua relação com a natureza, se faz necessário que os impactos ambientais sejam minimizados e/ou suprimidos no decorrer execução do empreendimento.

O caráter preventivo do licenciamento ambiental em terras indígenas é a proteção do meio ambiente, pelo uso racional dos recursos naturais, além, de estar garantida a participação efetiva das comunidades indígenas afetadas pelo empreendimento e atividades sujeitas a licenciamento.

Destaca-se o relevante papel da FUNAI e das ONGs para a afirmação dos direitos indígenas na medida em que podem contribuir para o monitoramento do licenciamento ambiental em terras indígenas.

Vale lembrar que a as palavras do Ministro Maurício Corrêa a Constituição Federal, em seu art. 231, impõe à União o dever de preservar as populações indígenas, preservando, sem ordem de preferência, mas na realidade existencial do conjunto, sua cultura, sua terra, sua vida...” (52).

Falar de dignidade humana é fala de toda e qualquer pessoa incluindo o índio. Devo abordar a realidade que se apresenta em algumas aldeias brasileiras faltam assistência médica, educação e, demais direitos sociais. Os direitos indígenas, embora sejam fundamentais não são ilimitados devem conviver com os direitos consagrados pelo ordenamento jurídico. Na linha de limitação envolvem as questões ambientais de conservação e preservação do meio ambiente.

Ao concluir o artigo apontando que o licenciamento é um instrumento de efetividade de prevenção que ainda precisa ser implementado por uma lei complementar.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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NOTAS

1. E neste sentido a res. Conama n.1/86 define impacto ambiental como “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais. (Art.1º,I,II,III,IV e V).

2. Vide em Resolução do Conama nº 237/97. Art. 1º, inciso I. BRASIL, Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluções do Conama: Resoluções vigentes publicadas entre setembro de 1984 e janeiro de 2012/ Ministério do Meio Ambiente. Brasil: MMA, 2012. p.930. Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

3. Resolução do Conama nº 237/97. Art. 1.inciso II.

4. BECHARA, Erika. Licenciamento ambiental na Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação (SNUC). São Paulo: Atlas, 2009.p.82.

5. FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 12 ed. ver. Atual. e ampl. – São Paulo: Saraiva, 2011.p.214

6. Vide, a respeito, Resoluções do Conama: Resoluções vigentes publicadas entre setembro de 1984 e janeiro de 2012. / Ministério do Meio Ambiente. Brasília: MMA, 2012. Anexo I. p.941.Gestão ambiental: condução, direção e controle do uso dos recursos naturais, dos riscos ambientais e das emissões para o meio ambiente, por intermédio da implementação do sistema de gestão ambiental.

7. MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário. 7. Ed. ver., atual. e reform. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.p. 511.

8. BECHARA, Erika. Op.cit. p.83.

9. Resolução Conama n. 237/1997. Art. 9º.

10. Resolução do Conama n. 237/97. Art. 1.inciso II.

11. BECHARA, Erika. Op.cit. p.89

12. Vide, BECHARA, Erika. Op.cit. p.91

13. FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Op. cit. p.214-216.

14. MILARÉ, Édis. Op. cit. p.519.

15. CONSUELO, Yatsuda Moromizato Yoshida. Tutela dos interesses difusos e coletivos. 1. ed., 2. tiragem, rev. e atual. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2006.p.75.

16. YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato . Op. cit. p76.

17. Vide Resolução CONAMA n.237/97, art.8º, I,II,III, parágrafo único.

18. MILARÉ, Edis. Op. cit. p.514

19. Brasil. Ministério do Meio Ambiente – MMA. Competências para o Licenciamento. http://www.mma.gov.br/governanca- ambiental/portal-nacional-de-licenciamento-ambiental/licenciamento-ambiental/compet%C3%AAncias-para-o-licenciamento Disponível em: 05.dez.2012.

20. MILARÉ, Édis. Op.cit. p.512

21. MILARÉ, Édis. Op.cit. p.512

22. FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Op.cit. p.216.

23. OMOTO, João Akira. I encontro nacional entre a ANEEL e o Ministério Público. Disponível em: http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/institucional/grupos-de-trabalho/gt-licenciamento/palestras-docs/5_1_encontro.pdf.[s/p]. Acesso em: 15.nov.2012.

24. OMOTO, João Akira. Op.cit.[s/p].

25. Área de influência: é aquela a ser afetada pelo empreendimento.

26. BECHARRA, Érika. Op.cit. p.98.

27. Vide Resolução Conama n. 9/87. Art. 1º

28. FIORILLO. Celso Antônio Pacheco. Op.cit. p.228

29. Vide Resolução Conama n. 9/87. Art. 2º

30. Ministério do Meio Ambiente (MMA). Audiência Pública Disponível em: http://www.mma.gov.br/governanca-ambiental/portal- nacional-de-licenciamento-ambiental/licenciamento-ambiental/audiência-pública. Acesso em: 03.dez.2012

31. OMOTO. João Akira. O Licenciamento Ambiental: normas, etapas, principais problemas e debate. Disponível em: http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/institucional/grupos-de-trabalho/gt-licenciamento/palestras-docs/9_curso_direito.pdf. Acesso em: 15.nov.2012.

32. FIORILLO. Celso Antonio Pacheco. Op.cit. p.228.

33. Vide. FUNAI. Cartilha de licenciamento ambiental e comunidades indígenas.

34. Vide. FUNAI. Instrução Normativa 4/2012. Art. 6º.

35. Vide. FUNAI. Instrução Normativa 4/2012. Art. 9º.

36. Vide. FUNAI. Instrução Normativa 4/2012. Art. 10º, I e VI.

37. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Art. 231 §3º

38. Vide.FUNAI. Instrução Normativa 4/2012. Art. 15º.

39. OMOTO. João Akira. Op.cit. [s/p].

40. Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, promulgada pelo Decreto nº. 5.051, de 19 de abril de 2004, dispõe que deverão ser adotadas as medidas especiais que sejam necessárias para salvaguardar as pessoas, as instituições, os bens, as culturas e o meio ambiente dos povos indígenas.

41. Instrução Normativa nº 1, de 9 de janeiro de 2012. Art. 1º. Estabelecer normas sobre a participação da Fundação Nacional do Índio - Funai no processo de licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades potencial e efetivamente causadoras de impactos ambientais e socioculturais que afetem terras e povos indígenas.

42. DALLARI. Dalmo de Abreu . Raposa Serra do Sol. STF cumprirá sua função se mantiver demarcação de reserva indígena. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2008-ago-23/stf_cumprira_funcao_mantiver_demarcacao_reserva Acesso em: 15.nov.2012.

43. FINN, Karine. A Relevância do Interesse Público na Implantação de Barragens Hidrelétricas em terras Indígenas. Disponível em: http://www.biblioteca.pucpr.br/tede/tde_arquivos/1/TDE-2006-10-19T144808Z-437/Publico/KARINE%20FINN1.pdf . Acesso em: 12.dez.2012.

44. BOFF, Leonardo. Saber cuidar: ética do humano – compaixão pela terra. Petrópolis, RJ: Vozes, 1999.p.134.

45. DERRANI. Cristiane Direito Ambiental Econômico. 3ª Ed. – São Paulo: Saraiva 2008.p.55.

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47. ALCÂNTARA, Maria Emília Mendes. Responsabilidade do Estado por atos legislativos e judiciários. São Paulo: Ed. RT, 1988.p.87.

48. YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Op.cit. p.40.

49. DERRANI, Cristiani. Op.cit. p.245.

50. UNESCO. Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural. Art. 14. Respeitar e proteger os sistemas de conhecimento tradicionais, especialmente os das populações autóctones; reconhecer a contribuição dos conhecimentos tradicionais para a proteção ambiental e a gestão dos recursos naturais e favorecer as sinergias entre a ciência moderna e os conhecimentos locais. Disponível em: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001271/127160por.pdf. [s/p]. Acesso em: 12.dez.2012.

51. BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da democracia participativa.p.233.

Texto confeccionado por
(1)Marlene dos Santos Vilhena
(2)Marlene dos Santos Vilhena

Atuações e qualificações
(1)Mestranda em Direito Difusos e Coletivos pela Pontificia Universidade Católica de São Paulo.Mestranda em Direito Difusos e Coletivos pela Pontifícia Universidade católica de São Paulo PUC/SP. Pesquisadora bolsista da CAPES
(2)Mestranda em Direito Difusos e Coletivos pela Pontificia Universidade Católica de São Paulo.Mestranda em Direito Difusos e Coletivos pela Pontifícia Universidade católica de São Paulo PUC/SP. Pesquisadora bolsista da CAPES

Bibliografia:

VILHENA, Marlene dos Santos; VILHENA, Marlene dos Santos. Procedimentos de Licenciamento Ambiental nos Empreendimentos em Terras Indígenas. Universo Jurídico, Juiz de Fora, ano XI, 05 de nov. de 2013.
Disponivel em: < http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/9522/procedimentos_de_licenciamento_ambiental_nos_empreendimentos_em_terras_indigenas >. Acesso em: 17 de abr. de 2014.

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