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ISSN 2177-028X
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As Entidades Paraestatais

1. INTRODUÇÃO

Até pouco tempo atrás a ordem sociopolítica brasileira compreendia apenas dois pólos, o público e o privado, que eram bem distintos entre si e tinham, cada qual, suas características próprias. De um lado havia a Administração Pública, que gozava de prerrogativas e sujeições inerentes à função por ela exercida e de outro havia o mercado, regulado pelas leis econômicas de política e concorrência, e orientado pela autonomia da vontade.

Com o passar dos anos, porém, presenciamos cada vez mais o surgimento de entidades que não se encaixam no dualismo público-privado antes existente, pois embora não façam parte da Administração Pública tampouco se enquadram no conceito de mercado, pois exercem serviços relevantes para a ordem social e sem fins lucrativos. A essas entidades é dado diversas denominações, qual seja, Terceiro Setor, Entidades Paraestatais, Entes com situação peculiar, entre outras.

O objetivo do presente trabalho é analisar este novo tipo de entidade que vêm surgindo no campo do Direito Administrativo, bem como as classificações de tais entidades, o regime jurídico pelo qual se orientam, e as conseqüências de seu surgimento para a ordem sociopolítica brasileira.

2. ENTIDADES PARAESTATAIS

Entidades paraestatais é nome dado àqueles entes que não obstante possuam personalidade jurídica própria e estejam disciplinados por algumas normas de direito público, não se enquadram nos moldes legais previstos para que pertençam ao quadrode entes da Administração Pública Direita ou Indireta.

Esses entes, também chamados de “Entes com situação peculiar”(1) ou “Terceiro Setor”(2), exercem as mais diversas funções em regime de colaboração, fomento e contribuição com Estado, sem, no entanto se confundir com ele. Estão incluídos portanto, na categoria de Terceiro Setor justamente porque não fazem parte do Primeiro Setor, ou seja, o Estado, e nem do Segundo Setor, o mercado, sendo caracterizadas pela prestação de atividade de interesse público, não exclusiva do Estado, autorizada em lei e sem fins lucrativos, sob o regime de Direito Privado.

A classificação das Entidades Paraestatais em subcategorias não é pacífica na doutrina, no entanto, visando explanar e especificar cada tipo de Entidade que compõe o Terceiro Setor adotaremos a classificação sugerida por Odete Medauer. Segundo a autora os Entes com situação peculiar ser classificados como:

- Ordens e Conselhos Profissionais

- Fundações de apoio

- Empresas controladas pelo Poder Público

- Serviços sociais autônomos

- Organizações sociais

- Organizações da sociedade civil de interesse público

2.1 ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS

São órgãos incumbidos do chamado “poder de polícia das profissões”, que embora pertença originariamente à Administração Pública é delegado a esses entes, visando uma otimização na fiscalização e administração do exercício das profissões.

Diversas leis atribuíram personalidade jurídica as Ordens profissionais, sem, no entanto, especificar se possuem natureza pública ou privada. Visando sanar essa dúvida objetiva, foi editada a Lei 9649/98(3), que estabeleceu que os conselhos possuem natureza jurídica de regime privado. No entanto, na ADIN 1.1717-6 julgada em 07.11.2002, declarou-se a inconstitucionalidade do art. 58, parágrafos 1º., 2º., 4º., 5º., 6º., 7º. e 8º, sendo desde então considerados tais entes como autarquias especiais, vez que não fazem parte da Administração Pública e nem sujeitam-se à tutela ministerial.

2.2 ENTIDADES DE APOIO

Embora Odete Medauer, autora cuja classificação estamos seguindo nessa exposição, denomine tais entidades de “Fundações de apoio”, consideramos que mais acertadamente nesse ponto foi Maria Sylvia Zanella de Pietro ao denominá-las de “Entidades de Apoio”, tendo em vista que conforme explica a própria autora: “Essas entidades, mais comumente, assumem a forma de fundação, mas também podem assumir a forma de associação ou cooperativa”(4), e por esse motivo, adotaremos, excepcionalmente neste item, a nomenclatura utilizada por Maria Sylvia Zanella de Pietro.

Assim, Entidades de Apoio são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos(5), em regime de direito privado, mediante convênio com a Administração Pública que geralmente destinam-se a colaborar com instituições de ensino e pesquisa. Não fazem parte da Administração Pública nem das Universidades ou Instituições que prestam auxílio, mas são instituídas pelo Poder Público, representado na pessoa dos servidores públicos e mediante aplicação de recursos desses, que também serão os prestadores de serviço, utilizando-se da sede, instrumentos e equipamentos públicos.

Não possuem legislação específica que as regulamente, a não ser a Lei 8.958 de 20.12.1994, que dispõe especificamente a respeito da relação celebrada entre instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e fundações de apoio.

2.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICO

São empresas que embora possuam natureza jurídica de direito privado são controladas de alguma forma pelo Poder Público. Não fazem parte da Administração Pública, pois possuem natureza eminentemente privada e porque lhes falta algum requisito essencial para que figurem como membros públicos como instituição por lei, ou ausência de algum elemento especial para que se enquadre como Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista.

O exemplo mais comum desse tipo de entidade ocorre quando a Administração adquire o controle acionário de uma empresa privada: não obstante essa empresa não seja pública, por força de estar sob o controle acionário da Administração Pública deverá se sujeitar a algumas normas de direito público. Assim, deverão respeitar a Lei 8666/93, no que tange a celebração de contratos, que necessariamente deveram ser precedidos de licitação e submeter-se ao controle externo exercido pela Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, por expressa disposição constitucional(6).

2.3 SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS

O exemplo mais conhecido que temos desse tipo de entidade é o SESC, SENAC, SENAI e SESI. Eles são pessoas jurídicas de Direito Privado que prestam serviço de relevante interesse social à população em geral ou à uma determinada classe profissional. Não possuem fins lucrativos, mas recebem recursos e contribuições, indispensáveis à sua manutenção, de classes profissionais e empresas ou mediante convênios com a Administração Pública.

Em virtude do serviço, o qual possui natureza eminentemente pública se sujeita, derrogativamente, a certas normas de direito público como a exigência de teste seletivo para a contratação de seu quadro de pessoal e a submissão ao controle exercido pelo Tribunal de Contas (somente quando receber recursos públicos), conforme disposto no artigo 70, parágrafo único da Constituição Federal.

2.4 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

São pessoas jurídicas de Direito Privado que mediante contrato de gestão com a Administração Pública prestam serviços sociais sem fins lucrativos, dirigidos ao ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente e à saúde.

Esses entes foram regulamentados formalmente pela Lei 9.637 de 15.05.1998 que estabeleceu quais requisitos deverão ser atendidos para que uma pessoa jurídica de direito privado seja qualificada como organização social e assim possa receber recursos públicos. Os principais requisitos exigidos para que a pessoa jurídica de direito privado adquira o status de entidade de utilidade pública é possuir um órgão de deliberação superior, o chamado “Conselho de Administração”, formado por representantes do Poder Público e de membros da comunidade de notória capacidade profissional e idoneidade moral e a habilitação perante a Administração Pública, visando receber a declaração de organização social.

Uma vez cumpridos os requisitos exigidos a entidade passará a receber recursos estatais de forma a promover o fomento e incentivo de suas atividades, através da celebração de um contrato de gestão entre a Administração Pública e a entidade privada. O status de organização social, no entanto, poderá ser revogado a qualquer tempo, desde que não cumpridas as normas estabelecidas no contrato de gestão.

As organizações sociais vêm sendo alvo de crítica por parte da doutrina devido ao seu flagrante caráter de mascarar uma situação que deveria sujeitar-se as regras atinentes à Administração Pública, mas que está a margem de tais normas por não fazer parte da Administração Pública, vez que é um ente paraestatal. Segundo Maria Silvia Zanella de Pietro essa camuflagem é evidente já que “o fato de organização social absorver atividade exercida por ente estatal e utilizar o patrimônio público e os servidores públicos entes a serviço desse mesmo ente, que resulta extinto, não deixa dúvidas de que sob todos os aspectos estaria sujeita ao direito público”.

Além disso, não devemos nos esquecer de princípios indisponíveis que regem a administração pública, quais sejam o da preocupação com a preservação do patrimônio público, e com a gratuidade e universalidade dos serviços públicos nas áreas acima indicadas. Tais princípios inegavelmente não estão sendo obedecidos vez que com a concessão indiscriminada de habilitação a pessoas jurídicas de direito privado como organização social, o serviço público que deveria ser gratuito e universal, passa a ser, na maioria das vezes oneroso e restrito, pois não se exigem dos entes paraestatais respeito todas as limitações e princípios a que se sujeitam demais órgãos públicos.

2.5 ORGANIZAÇÔES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO

Este tipo de entidade possui muitas semelhanças com as Organizações Sociais (apresentadas no item 2.4). Assim como as Organizações Sociais as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos e instituídas por particulares, que prestam serviços de utilidade pública de competência não exclusiva do Estado.

No entanto, apresentam um importante diferencial relacionado com o objetivo estatal almejado ao instituir tais entidades: enquanto as organizações sociais são claramente instituídas com a finalidade de extinguir a atividade estatal da área onde atuam as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são instituídas pelo Estado com a intenção de realmente promover fomento ou incentivo a determinada atividade.

Além desse diferencial marcante podemos constatar que por se tratar de atividade de real fomento estatal, a sociedade civil de interesse público se sujeita a requisitos bem mais rígidos para obtenção de sua qualificação, se comparada com a organização social. Entre eles podemos destacar a necessidade da entidade atuar em uma das atividades elencadas no art. 3º. da Lei 9790 de 23.03.1999(7) e sua habilitação perante o Ministério da Justiça.

Além disso, o art. 4º. da mesma lei exige : a inscrição no estatuto das pessoas jurídicas interessadas princípios como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência; a adoção de práticas de gestão que dificultem de forma pessoal ou coletiva a obtenção de vantagens pessoais decorrentes da participação no respectivo processo decisório e a prestação de contas, quando se utilizar de bens ou recursos públicos, conforme determina o art. 70 da CF.

3. CONCLUSÃO

Como vimos, é de bastante controvérsia doutrinária a classificação e as regras que devem ser obedecidas pelas entidades paraestatais. Há autores que se insurgem, indignados com a proliferação de entidades desse tipo, e deve-se dar-lhes ao menos parcela de razão, tendo em vista que a privatização de serviços não exclusivos do Estado, embora indispensáveis à sociedade, dão à este um papel cada vez mais cômodo, e aos cidadãos cada vez mais um acentuado desrespeito a direitos elementares como o de saúde, educação, moradia, saneamento básico, entre outros.

Apesar disso é inegável também que as entidades paraestatais desenvolvem um papel importante que não deve ser esquecido. As entidades paraestatais destinam-se, em sua grande maioria, a prover investimentos privados em segmentos econômicos que não são particularmente atrativos à iniciativa privada, necessitando, por essa razão, de um incentivo público para que seja levado a efeito.

Finalmente, não se deve perder de vista, que a existência de dois pólos harmônicos, um público e outro privado, é essencial à Administração Pública, pois conforme os dizeres de Bandeira de Mello: “(...) é o entrosamento desses dois termos que irá conferir ao Direito Administrativo uma feição mais ou menos autoritária, um caráter mais ou menos obsequioso aos valores democráticos”.

RERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo . São Paulo Atlas, 2002. 14 ed.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di Pietro. Parcerias na Administração Pública. São Paulo: Atlas, 1997. 2 ed.

MEDAUER. Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Atlas, 2005. 9 ed.

JUSTEN FILHO. Marçal. Curso de Direito Administrativo . São Paulo: Saraiva, 2006. 2. ed.

FREITAS, Fernanda Metne Fraga de. A "deificação" das parcerias público-privadas . Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 1023, 20 abr. 2006. Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8277>. Acesso em: 10 mai. 2006.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo . São Paulo: Malheiros, 2001. 13 ed.

PEREIRA, Cláudia Fernanda de Oliveira. O novo Direito Administrativo Brasileiro: O Estado, as Agências e o Terceiro Setor . Belo Horizonte: Fórum, 2003.

NOTAS

1 - MEDAUAR,Odete. Direito Administrativo Moderno. 9 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais

2 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella de Pietro. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2002.

3 - Lei 9649/98 – Art 58, § 2 o – “Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito privado (grifo nosso), não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.”

4 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella de Pietro. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p 417.

5 - Em posição contrária Odete Medauer, que admite a hipótese de instituição de entidades de apoio por pessoas jurídicas: “[...] as fundações de apoio vêm se formando de dois modos: por pessoas físicas (professores, pesquisadores universitários, ex-alunos) ou pelas próprias instituições de ensino superior

6 - CF/88 – artigo 71, inciso II: “ O controle externo, a cargo do Congresso Nacional e exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: [...] II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário público”.

7 - Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: I - promoção da assistência social; II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; III – promo-ção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; V - promoção da segurança alimentar e nutricional; VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; VII - promoção do voluntariado; VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio- produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo.

Texto confeccionado por
(1)Lívia Kim Philipovsky Schroeder Reis

Atuações e qualificações
(1)Estudante - graduanda do Curso de Direito nas Faculdades Integradas Curitiba

Bibliografia:

REIS, Lívia Kim Philipovsky Schroeder. As Entidades Paraestatais. Universo Jurídico, Juiz de Fora, ano XI, 26 de out. de 2006.
Disponivel em: < http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/2719/AS_ENTIDADES_PARAESTATAIS >. Acesso em: 23 de abr. de 2014.

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