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ISSN 2177-028X
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O Orçamento Público como Instrumento de Justiça Social

INTRODUÇÃO

Desde o início da década de 1960 a questão da desigualdade social, valorizada pelos importantes estudos realizados acerca do desenvolvimento econômico-social, vem se configurando como fundamental para a conquista do bem-estar de todos. Ainda mais quando considerado o elevado desnível social existente, tanto entre os Estados industrializados e os subdesenvolvidos, quanto entre suas próprias populações internas.

Com o Brasil não tem sido diferente, especialmente por se tratar de um país onde a desigualdade e injustiça sociais configuram-se como barreiras quase intransponíveis ao desenvolvimento econômico e social.

Sendo assim, qualquer projeto de desenvolvimento elaborado para o Brasil, na expectativa de que proporcione justiça social e bem-estar a todas as camadas da população, não pode ignorar que os maiores problemas do Brasil são justamente a pobreza e a desigualdade social.

Hoje, segundo recente pesquisa realizada pelo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (1) , 54 milhões de brasileiros vivem com até meio salário-mínimo. Isso significa que aproximadamente 32% da nossa população vive abaixo das condições mínimas previstas pelas Organizações das Nações Unidas (2), ou seja, vive na mais absoluta miséria.

Por outro lado, o nível de desigualdade de renda do Brasil está entre os piores do mundo. Basta ver que já há mais de 30 anos, enquanto apenas 10% dos brasileiros detém 50% do total da renda das famílias, 50% dos brasileiros detém apenas 10% dela.

Isso leva a um quadro de exclusão social, onde a cidadania, os direitos e oportunidades dos excluídos não são reconhecidos.

Acrescente-se a esse quadro o grave problema gerado pelo verdadeiro êxodo rural (3) às médias e grandes cidades do país, causado pela falsa expectativa do homem do campo em encontrar na grande cidade melhor sorte para si e para seus familiares, e o que resulta é um quase incontrolável caos social, onde a violência urbana, o crescimento das favelas, a miséria, a fome, a proliferação de doenças, dentre tantos outros problemas dele decorrentes, formam nosso cotidiano.

Não bastasse isso tudo, ainda há o crescimento ininterrupto das taxas de desemprego, por conseqüência também as de pobreza e miséria, causadas especialmente pelas políticas econômicas implementadas pelo Governo, fruto de uma onda de neoliberalismo que tomou conta do mundo.

Qualquer governante, então, que não deseje permanecer à margem dos graves problemas sociais do país, se vê obrigado a aumentar a oferta de serviços urbanos básicos, como educação, saúde, saneamento, água, energia elétrica, habitação, segurança etc, o que implica na elevação de gastos e na sua necessidade de captação de recursos.

A redução da desigualdade social deve ser a prioridade máxima de qualquer política de governo, pois seguramente representa um importante e decisivo passo em direção ao desenvolvimento e, por conseqüência, à justiça social que todos de bem tanto desejam ver conquistada por toda a população brasileira.

E, a partir do momento que o orçamento público, mais do que um instrumento de previsão de receita e fixação de despesa, passar a ser compreendido e utilizado efetivamente como mecanismo de distribuição de renda, especialmente através da melhora na alocação de recursos sociais nele contemplados, certamente haverá o atendimento a uma parcela maior da população e, ainda que a passos curtos e lentos, a redução da desigualdade social existente.

Conseqüentemente, ao reduzir a desigualdade social existente, o orçamento público acaba por se transformar em verdadeiro instrumento de justiça social.

O objetivo geral deste trabalho está centrado justamente na tentativa de se demonstrar que o orçamento público pode (e deve) ser utilizado como efetivo instrumento de justiça social de que dispõem os administradores públicos para a implementação de suas políticas de governo.

Para que este objetivo geral possa ser alcançado, em um primeiro momento buscar-se-á, a partir do estudo da doutrina e da legislação existente, explicar o que é e como funciona o orçamento público, desde a sua elaboração até a sua execução. Nesse sentido, pois, o Capítulo 1, O Orçamento Público .

Em seguida, considerando que a distribuição de renda e a garantia contra os riscos da existência representam princípios básicos da justiça social, devendo, pois, estar contemplados na política orçamentária do Governo, a fim de que se possa demonstrar que o orçamento público efetivamente pode ser compreendido como um instrumento de justiça social, no Capítulo 2, Justiça Social , e no Capítulo 3, Os Números Sociais do Orçamento Público Brasileiro , serão apresentadas e comentadas algumas das despesas orçamentárias voltadas ao atendimento do bem-estar social do país, comparando-os, sempre que possível e a título meramente ilustrativo, com outros números, ou do Estado do Paraná, ou do Município de Curitiba, ou com indicadores do Banco Mundial.

O crescimento descontrolado das populações urbanas, as elevadas taxas de desemprego e o aumento significativo da pobreza e da miséria do país só têm feito acentuar ainda mais as desigualdades e injustiças sociais que tanto prejuízo causam à sociedade brasileira, como um todo, e à própria democracia. Essa situação exige dos Governos uma atuação cada vez maior no sentido de aumentar a sua oferta de serviços urbanos básicos, e, também, de lançar mão de programas de combate à fome e à miséria e, assim como de políticas de investimentos para a geração de empregos, como forma de se buscar uma melhoria na qualidade de vida da população em geral, especialmente daquela parcela menos privilegiada.

Isso, basicamente, representa aumento dos gastos públicos e esse aumento deve encontrar respaldo na receita pública, ou seja, tudo deve estar previsto e em conformidade com o orçamento público.

O orçamento público, por representar um instrumento através do qual o Chefe do Executivo pode melhorar a alocação de recursos sociais, de forma a combater a pobreza e a miséria, reduzindo a desigualdade social que impera há décadas no país, assumindo, portanto, um caráter de elevada importância para a efetiva realização da justiça social, tem plenamente justificado o seu estudo.

Considerando que o trabalho parte de uma concepção geral sobre o orçamento público e sobre a justiça social para justificar o orçamento como efetivo instrumento de justiça social, ou seja, parte do geral para o particular, a sua elaboração se faz através do método dedutivo de abordagem.

Além disso, foram e serão empregados durante a pesquisa os seguintes métodos de procedimento: o histórico, para discorrer sobre a evolução histórica do orçamento público; o monográfico, para a teorização acerca do orçamento público e da justiça social; o estatístico, para a demonstração de aspectos demográficos, econômicos e de finanças públicas, quando for o caso.

Por outro lado, a técnica de pesquisa a ser utilizada para que se possa caracterizar o orçamento público como instrumento de justiça social será a de observação direta intensiva, pois é a partir da observação do que tem sido e do que, eventualmente, deveria ser destinado do orçamento para os programas e obras sociais que se buscará tal pleito.

A teoria de base para a consecução do trabalho está consubstanciada em pesquisas bibliográficas que abordem o estudo do orçamento público e da justiça social, assim como artigos publicados em revistas e na internet, ou ainda, quando necessário, no próprio orçamento de algum Município ou da União, pois daí se extrairá toda a sustentação teórica necessária ao desenvolvimento do estudo pretendido.

1ORÇAMENTO PÚBLICO

Desde a sua origem, o orçamento público tem se constituído em importante instrumento de governo, traduzindo em termos monetários as decisões de cunho político, na programação de receitas e na fixação das despesas da administração pública.

No Brasil, por muito tempo a elaboração do orçamento tão somente restringiu-se ao cumprimento de exigência legal, sem, contudo, observar a seriedade e atenção que lhe deveria e deve ser dispensada, tamanha sua importância no contexto da justiça social.

Se, antes, o processo inflacionário, a qualificação técnica restrita a poucos servidores da administração pública e a falta de interesse da população com relação à matéria orçamentária representavam a justificativa para o descaso das autoridades quanto à elaboração e execução do orçamento público, hoje isso não mais acontece.

Hoje, a inflação, ainda que não totalmente controlada, não mais impede que as receitas e despesas públicas possam ser previstas com relativa segurança; o orçamento público passou a ser amplamente debatido, tornando-se, inclusive, objeto de cursos de aprendizagem ou aperfeiçoamento dirigidos não somente a servidores públicos, mas a todos que desejem ter um conhecimento mais aprofundado sobre o seu processo; a população em geral, especialmente por causa dos meios de comunicação, passou a estar mais atenta às questões orçamentárias, acompanhando e cobrando decisões mais racionais dos governantes.

Além disso, o controle sobre as ações orçamentárias passou a ser muito mais extenso e rigoroso, principalmente com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000), que, ao responsabilizar diretamente o administrador pelos seus atos e dele exigir a divulgação periódica do orçamento, zela pela obediência às normas de gestão financeira. Da mesma forma, com o advento do Orçamento Participativo, modalidade orçamentária que tem por objetivo trazer o cidadão para dentro da administração pública, num processo de cooperação quanto às decisões do que e como fazer pelo seu Município.

Para um melhor conhecimento acerca do orçamento público e do processo orçamentário brasileiro, de forma a compreendê-lo como instrumento de justiça social, no presente capítulo serão estudados desde o conceito até o ciclo orçamentário, passando, ainda, pela evolução histórica, princípios orçamentários e modalidades de orçamento público.

Porém, antes mesmo disso, é fundamental um entendimento, ainda que superficial, sobre quais são atualmente as principais funções econômicas do Estado, pois são estas funções que justificam todo o processo orçamentário.

1.1AS FUNÇÕES DO ESTADO

A grande depressão econômica de 1930 e as duas grandes guerras mundiais, somadas às flutuações econômicas, acentuaram a necessidade do Estado intervir na economia, adotando políticas econômicas que combatessem a inflação e o desemprego da mão-de-obra e aumentassem a demanda efetiva, promovendo o bem-estar social e o desenvolvimento econômico.

A teoria keynesiana deu o devido respaldo doutrinário para essa intervenção do Estado na economia e, a partir da aceitação natural dessa intervenção, as funções econômicas do Estado passaram a ser mais objetivas e de maior significância.

Nesse sentido, importante estudo sobre as funções do Estado e a necessidade da sua intervenção na economia foi desenvolvido por Richard Musgrave (4).

Musgrave classifica em três as funções econômicas do Estado, às quais denominou de “funções fiscais” ou “funções do orçamento” :

a) função alocativa;

b) função distributiva;

c)função estabilizadora.

a) Função Alocativa

A função alocativa da política orçamentária, cujo objetivo principal é o de promover ajustamentos na alocação de recursos, pode ser sintetizada como sendo “o fornecimento de bens públicos ou do processo pelo qual a totalidade dos recursos é dividida para utilização no setor público e no setor privado, e pelo qual se estabelece a composição dos bens públicos”. (5)

Inicialmente, se faz importante distinguir o bem público do bem privado.

O bem público é aquele cujo benefício não se limita a um único consumidor, ficando disponível também para outras pessoas. Além disso, o bem público não exclui qualquer consumidor da participação nos benefícios que proporciona.

O bem privado tem o seu benefício restrito ao consumidor que o compra, excluindo outros indivíduos. Ou seja, no bem privado, aplica-se o “princípio de exclusão”, o que equivale dizer que, sem pagamento, o consumidor fica excluído dos benefícios do bem.

Ora, como os benefícios dos bens públicos estão, portanto, disponíveis para todos os consumidores, não existe o pagamento voluntário por estes bens.

Por esta razão, o sistema de mercado ou o setor privado, que se baseia na troca, não fornece tais bens, cabendo ao Estado, então, o seu fornecimento.

O Estado terá de decidir o tipo e a qualidade dos bens públicos a serem ofertados à população e o preço que cada consumidor deverá pagar por eles, quando for o caso, sendo que, normalmente, esta decisão estará fortalecida e embasada por processos políticos, ou seja, pela eleição, pelo voto popular.

De forma resumida, pode-se então dizer que a função alocativa tem a ver com a verba que o Estado irá destinar para o fornecimento eficiente de bens públicos.

b) Função Distributiva

A função distributiva “é o ajuste na distribuição de renda e riqueza para assegurar uma adequação àquilo que a sociedade considera como um estado justo ou adequado de distribuição”. (6)

Em outras palavras, é a promoção de ajustamentos na política de distribuição de rendas.

A distribuição da renda é sem dúvida um dos maiores problemas que o setor público tem a enfrentar, razão pela qual aspectos distributivos sempre merecem atenção maior por ocasião da elaboração de políticas fiscais e dos pagamentos de transferências (7).

A diferenciação de renda que existe na sociedade pode ter origem em diversas situações. Pode, por exemplo, advir das próprias diferenças de remunerações do fator trabalho, pois estas dependem diretamente da qualificação e produtividade, logo, pertinentes a cada indivíduo, mesmo que venha a existir a interferência do mercado na determinação dessas remunerações.

Pode, por outro lado, estar ligada à forma das transmissões de riquezas individuais acumuladas, através de heranças ou doações, por exemplo, caracterizando a distribuição de rendas como algo de difícil uniformidade.

A própria história da acumulação primitiva de capital bem demonstra as enormes desigualdades que surgiram no transcorrer dos tempos e, hoje, sem a intervenção do Estado, essas desigualdades tenderiam a um constante e eterno crescimento de tal forma que a miséria, que já atinge parte bastante significativa da população mundial e mais ainda, particularmente, de países como o Brasil, poderiam chegar a níveis totalmente descontrolados. Aliás, hoje, quando se fala em distribuição de renda, fala-se mais no sentido de prevenir a miséria do que estabelecer limites para os níveis de renda mais elevados.

Para buscar, então, uma melhor redistribuição de renda e prevenir a miséria o Estado pode utilizar-se de alguns mecanismos de política fiscal. Embora possa penalizar a já mencionada qualificação e produtividade de parte dos trabalhadores, o mais comum é a utilização de uma tabela progressiva de imposto sobre a renda, fazendo com que quem ganha mais, pague mais aos cofres públicos. Este imposto deverá ser utilizado para o financiamento dos serviços públicos ou para subsidiar os níveis mais baixos de renda.

Outra forma poderia ser a taxação mais elevada de impostos para os bens consumidos exclusivamente pelas camadas superiores de renda, mas isto pode implicar nas decisões de produção e consumo, razão pela qual deve-se pensar na função distributiva como aquela que é executada através de impostos diretos sobre a renda e através de transferências do Governo.

De uma forma ou de outra, a otimização da redistribuição de renda por parte do Estado somente será alcançada se houver uma conciliação entre a necessidade que existe em se coordenar os objetivos políticos conflitantes das diferentes classes sociais, com a necessidade de minimizar a “penalização” ao trabalho eficiente, ou seja, o trabalho qualificado e produtivo.

c) Função Estabilizadora

A função estabilizadora visa manter a estabilidade econômica e nada mais é do que “o uso da política orçamentária com o objetivo de manter um elevado nível de emprego, um razoável grau de estabilidade do nível de preços, uma taxa apropriada de crescimento econômico, e ainda o alcance da estabilidade na balança de pagamentos”. (8)

Como o pleno emprego e a estabilidade de preços não são resultados automáticos do sistema de mercado, se faz necessária a intervenção do Estado, adotando uma política fiscal orientada para a estabilização da economia, de forma a minimizar os eventuais efeitos de flutuações ou de períodos de desemprego ou inflação.

É o nível da demanda agregada, quando relacionado com a capacidade de produção e com os preços existentes, que vai definir o nível geral de emprego e de preços na economia, e esse nível de demanda agregada depende das decisões de gastar dos agentes econômicos (consumidores, empresários, investidores, etc). Se a demanda agregada for maior que a produção nominal (potencial) da economia, os preços tenderão a subir; se for menor, haverá desemprego. Cabe ao Estado, portanto, agir sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a de acordo com as necessidades.

O orçamento público funciona como importante instrumento estabilizador, pois os gastos do governo e os gastos dos funcionários públicos agem significativamente sobre a economia como um todo.

Quando, por exemplo, há um crescimento significativo na taxa de desemprego de mão-de-obra, o Estado pode intervir aumentando alíquotas tributárias, disponibilizando, desta forma, mais recursos para o setor público e, com estes novos recursos, implantando projetos de obras públicas de forma a absorver parte dessa mão-de-obra desempregada.

Além dos instrumentos fiscais, o Estado pode utilizar-se de instrumentos monetários na busca pela estabilização econômica. E o faz através do Banco Central, controlando e ajustando a oferta monetária de acordo com as necessidades da economia. Para isso, o Estado poderá determinar os recursos a serem aplicados pelos bancos, controlar a taxa de juros, lançar títulos públicos, etc.

No Brasil, entre tantos outros, pode-se colocar o Plano Real como um exemplo da necessidade do Estado intervir, a partir de sua função estabilizadora, e das dificuldades que existem para que o seu sucesso seja completo. Por um lado, tem-se uma razoável estabilidade de preços, mas por outro, uma reduzida taxa de crescimento e um crescimento na taxa de desemprego e no déficit da balança de pagamentos.

Cabe, pois, a qualquer Estado, buscar o mais próximo dessa estabilidade econômica, mas sem se descuidar da busca por melhores taxas de crescimento, que possibilitem melhor distribuição de renda e, como conseqüência, uma melhor taxa de desenvolvimento econômico social, atingindo, também, um estágio de estabilidade social. No caso específico do Brasil isso inclusive está bem evidenciado nos artigos 3º e 170 da Constituição Federal de 1988.

Conhecidas, pois, as principais funções econômicas atribuídas ao Estado, o trabalho pode voltar-se à explicação do orçamento público, a iniciar pela sua conceituação.

1.2CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento público, pela sua multiplicidade de aspectos, possui variados conceitos.

Classicamente, pode-se dizer que é um instrumento de previsão de receitas e fixação de despesas para um determinado período de tempo.

No aspecto legal, o conceito de orçamento público no Brasil é retirado do teor do artigo 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estabelece que “a lei do orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. Ou seja, legalmente o orçamento pode ser visto como um documento que considera a previsão de todas as receitas e despesas do governo para o período de um ano.

A conceituação do orçamento público pode se dar ainda sob outros aspectos.

Sob a ótica da política, por exemplo, o orçamento é “a adoção de decisões de grande transcendência no andamento do Estado”. Economicamente, é o “plano da atividade financeira e da ordenação das necessidades públicas segundo suas prioridades” (9) –. E, na esfera jurídica, segundo Aliomar Baleeiro (10) o orçamento público é “um certo ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros afins adotados pela política econômica e geral do país, assim como, à arrecadação das receitas criadas em lei”.

Outros autores entendem ser também o orçamento público: i) um instrumento de controle sobre as finanças do governo, como forma de policiamento dos atos por ele praticados; ii) plano de atividades do governo, discriminando todos os gastos realizados com a prestação de serviços públicos, daí a idéia de orçamento por atividade ou por função; iii) instrumento de execução de planos de governo, onde o orçamento é visto como meio de transformar planos em obras e prestação de serviços; iv) instrumento de administração das ações do governo, como forma de mensuração de tudo o que deve ser feito pelo governo para seu próprio funcionamento; v) documento de divulgação das ações do governo, em face da obrigação que lhe é imputada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido de publicar periodicamente as informações acerca de suas receitas e despesas. (11)

1.2.1Evolução Conceitual do Orçamento Público

GIACOMONI (12) , ao tratar do conceito de orçamento público, prefere fazê-lo referindo-se ao orçamento tradicional e ao orçamento moderno.

No orçamento tradicional, cuja função principal é o controle político, em que pese a qualidade de disciplinador das finanças públicas, o orçamento público é visto mais como um meio de “possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Executivo”. (13) Assim, o orçamento deixa de ser mero instrumento contábil, para ser um instrumento de controle político, cuja elaboração técnica deve conter as classificações por órgãos responsáveis pelos gastos e por objeto ou item de despesa, de sorte que fiquem demonstrados os meios utilizados pelo governo para realizar as suas atribuições.

Quanto ao orçamento moderno, a sua função principal é a de ser um instrumento de administração. Nesse sentido, os membros da Comissão de Economia e Eficiência do presidente norte-americano Taft, reunida entres os anos 1910 a 1912, já proclamavam:

“O orçamento é algo mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa. É – ou deve ser -, ao mesmo tempo, um relatório, uma estimativa e uma proposta . É – ou deve ser – um documento por cujo intermédio o chefe executivo, como autoridade responsável pela conduta dos negócios do governo, apresenta-se à autoridade a quem compete criar fontes de renda e conceder créditos e faz perante ela uma exposição completa sobre a maneira por que ele e seus subordinados administraram os negócios públicos no último exercício; é – ou deve ser – o documento em que expõe a situação do tesouro público no momento. Na base dessas informações é que ele traça o seu programa de trabalho para o exercício seguinte, então como acha ele que deve ser financiado esse programa.” (14)

Para se compreender melhor o conceito (ou conceitos) de orçamento público, é importante que se faça uma abordagem acerca de sua evolução histórica, pois, como se verá, ao longo da sua existência, a metodologia de elaboração orçamentária passou por diversas transformações e aperfeiçoamentos, até culminar com as modalidades adotadas nos dias de hoje.

E, em que pese essa evolução histórica de orçamento público remeter o estudo necessariamente à Inglaterra dos séculos XIII(15) , XVII(16) – e XIX(17) , à França dos séculos XVIII(18) e XIX(19) e aos Estados Unidos dos séculos XVIII(20) , XIX e XX(21), este estudo concentrar-se-á no caso específico do Brasil, que é o palco maior da pesquisa ora implementada.

1.2.2Evolução Histórica do Orçamento Público no Brasil

A evolução histórica do orçamento público no Brasil pode ser divida em dois momentos: o orçamento no Império e o orçamento na República.

No período do Império, a Inconfidência Mineira seguramente representa o marco histórico do nosso orçamento, uma vez que uma das arbitrariedades do governo de Portugal contra a qual lutavam, era justamente a de cobrança indiscriminada de tributos do Brasil Colônia (como o dízimo, imposto do selo, direito de passagem, derrama do ouro etc).

Em 1830, o Legislativo aprova o primeiro orçamento brasileiro e Emenda Constitucional de 1834 concede às Assembléias Legislativas das províncias a competência para fixar despesas municipais e provinciais.

Já na República, em 1937, no governo de Getúlio Vargas, é criado o Departamento de Administração (DASP) tendo como uma de suas principais funções a elaboração do orçamento e a coordenação das ações de planejamento do governo, o que se estendeu a todos os Estados.

A Constituição Federal de 1946 permite ao Poder Legislativo participar do processo orçamentário, através da proposição de emendas ao projeto de orçamento original apresentado pelo Executivo.

Em 1964, com a revolução de 31 de março, os militares assumem o governo e praticamente todos os direitos políticos ficaram restringidos, mesmo aqueles inseridos na Lei nº 4.320, publicada pouco antes (no dia 17 de março) (22), marco mais importante do orçamento público brasileiro. Tanto é assim que, já na Constituição de 1967, proibiu-se ao Legislativo qualquer espécie de emenda ao orçamento. Este impedimento, aliás, perdurou até a promulgação da Constituição de 1988, vigente até os dias atuais.

No desejo de modernizar o país, os militares recriam o Ministério do Planejamento, implantam os Planos Nacionais de Desenvolvimento – PNDs e criam o Código Tributário Nacional (1966). Em fevereiro de 1967 editam o Decreto-lei 200, estabelecendo o planejamento como princípio maior da Administração Pública e transformando o orçamento-programa em plano geral de governo.

Em 1974, portaria do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, determina a aplicação de códigos e estruturas para classificação funcional-programática das despesas orçamentárias (23). A aplicação desta classificação tornou-se facultativa, a partir de 17 de julho de 1981, aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes.

Em termos de orçamento público, o último ato do governo militar deu-se em 1984, com a criação da Comissão para o Reordenamento das Finanças Públicas, que trouxe importantes alterações à política orçamentária.

A Constituição Federal de 1988 – da Nova República -, vigente até os dias atuais, modificou substancialmente a política orçamentária até então empregada pelos governos militares. Criou, por exemplo, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e o Plano Plurianual de ação governamental (em substituição ao antigo orçamento plurianual de investimentos), cuja elaboração é de caráter obrigatório. Além disso, devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa de apresentar emendas ao orçamento, ainda que observados certos limites, como a inalterabilidade da receita proposta e das despesas com pessoal.

A Lei Orçamentária Anual – LOA (orçamento-programa) passa a compreender o orçamento fiscal (receita e despesa da estrutura central de governo); orçamento de investimentos (recursos aplicados pelo governo em investimentos feitos nas empresas em que detenha a maioria do capital social); orçamento da seguridade social (receitas e despesas do sistema previdenciário na esfera de governo a que se referir).

Por outro lado, por se tratar de uma Constituição democrática, criou mecanismos de livre participação política, possibilitando uma ampla discussão pública sobre o orçamento, como é o caso do Orçamento Participativo, que será comentado adiante.

Recentemente, em 04 de maio de 2000, foi sancionada a Lei Complementar Federal n° 101, estabelecendo normas de finanças públicas voltas à responsabilidade na gestão fiscal e normatizando procedimentos voltados à elaboração e fiscalização orçamentária.

Compreendendo-se melhor o orçamento público, a partir, inclusive, da sua evolução histórica, o trabalho pode voltar-se à explicação de algumas metodologias e modelos de orçamento público, que, da mesma forma que o seu conceito, também foram evoluindo no transcorrer dos tempos.

1.3METODOLOGIA E MODELOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO

Ao longo de sua existência, o orçamento público tem apresentado diversas variações na sua forma e respectiva metodologia.

Classicamente, por exemplo, o orçamento é um documento que contém a previsão das receitas e a autorização das despesas públicas, classificadas por objeto.(24) Baseado nos princípios do liberalismo, em geral a sua elaboração não visa atingir objetivos econômico-sociais, mas o atendimento das chamadas necessidades primárias do Estado, tais como a segurança interna e externa, a justiça etc., sempre observando um equilíbrio financeiro entre a receita e a despesa pública.

Outra variação é a do orçamento cíclico, uma espécie de política financeira que se utiliza do orçamento público para buscar o equilíbrio de mercado quando das flutuações cíclicas que nele se verificam.(25)

Há também o orçamento econômico nacional, criado em 1941 na Grã-Bretanha, e que pode ser sintetizado como sendo um plano anual cuja base é o cálculo da renda nacional esperada e o destino que lhe será dado e que, por isso, está mais para um instrumento administrativo do que modalidade de orçamento. (26)

Por sua vez, o orçamento de desempenho ou de realização, criado em 1949 pela Comissão Hoover (27) , que na definição de Jesse Burkhead (28) , é “aquele que oferece os fins e os objetivos para os quais se requerem os fundos públicos, os custos das atividades propostas para alcançar esses fins e os dados quantitativos que medem as realizações e as tarefas executadas dentro de cada uma dessas atividades”. Aliás, Fuentes Quintana (29) sintetiza as técnicas do orçamento de desempenho em três operações: “1ª) mostrar os objetivos perseguidos por cada unidade administrativa integrante do Setor Público mediante uma classificação de suas funções, programas e atividades; 2ª) organizar a administração financeira e adotar um sistema contábil que esteja de acordo com a classificação escolhida das funções, programas e atividades públicas; 3ª) estabelecer um conjunto de medidas que permitam apreciar a execução do orçamento”.

O orçamento funcional, adotado em 1950 nos Estados Unidos, que se caracteriza pela avaliação e autorização das despesas pelas funções, atividades e tarefas governamentais e não por objeto, como no orçamento tradicional. Por estar voltado ao custo unitário do serviço ofertado, racionaliza as atividades do Estado, levando a todos os setores da Administração Pública a participarem da elaboração dos objetivos que se pretende atingir no orçamento, de forma a se realizarem os programas governamentais no menor custo possível. (30)

Porém, existem três variações ou modalidades de orçamento que suscitam estudo mais pormenorizado. A primeira delas, o orçamento base zero, porque a sua correta utilização possibilitaria um orçamento público mais efetivo e eficaz. A segunda, o orçamento-programa, por se tratar da modalidade orçamentária adotada, por força de lei, no Brasil. Finalmente, o orçamento participativo que é, na verdade, uma flexibilização legalmente permitida do orçamento-programa.

1.3.1Orçamento Base Zero

Elaborado por Peter A. Phyrr (31), o orçamento base zero é um processo onde o administrador, a partir da análise do custo, finalidade, outras alternativas e conseqüências da não execução de determinada atividade ou programa, elabora pacotes de decisão estabelecendo as prioridades de implementação, em face da sua disponibilidade financeira.

Por ser um processo onde é fundamental a exatidão das informações acerca do valor que precisa para a execução de suas atividades ou programas, de sorte a justificar a dotação orçamentária pretendida, é necessário um planejamento eficaz do administrador, inclusive com a identificação do resultado esperado.

Esse planejamento eficaz caracteriza-se pela correta análise do custo/benefício de cada uma das metas, programas e objetivos que se pretende executar, bem como no estabelecimento das políticas que deverão ser implementadas para que o resultado final seja atingido.

Em sua metodologia de planejamento e orçamento, Phyrr estabelece dois passos básicos que o administrador público deverá observar, para que possa destinar os recursos que tem à sua disposição na execução dos programas. O primeiro deles, é a identificação de pacotes de decisão. O segundo, a priorização dos pacotes de decisão.(32)

A identificação de pacotes de decisão consiste na análise e na descrição de cada uma das atividades que o administrador deseja implementar, feita a partir da elaboração de um documento contendo a finalidade ou as metas e objetivos, as conseqüências de não se executar a atividade, as medidas de desempenho, os caminhos alternativos e os custos e benefícios de cada uma das atividades específicas da administração (33) .

Para melhor identificar os pacotes de decisão, primeiro, é necessário que o administrador analise as diferentes maneiras de se desempenhar a atividade ou o programa que deseja implementar, escolhendo aquela que for a melhor. Depois, precisa analisar os diferentes níveis de esforço e de custo de se desempenhar referidas atividade e programa, a fim de que possa ser estabelecido o nível mínimo que servirá de parâmetro para a realização das metas e objetivos traçados pela Administração. (34)

Identificados os pacotes de decisão, o administrador, levando em consideração o montante de recursos que dispõe e os eventuais benefícios que a execução de cada programa trarão à população ou os prejuízos que a sua não execução poderá causar, parte para a uma classificação dos programas de governo por ordem decrescente de prioridade, estabelecendo aqueles que primeiro deverão ser executados.

O orçamento base zero pode, certamente, vir a constituir-se em importante instrumento de gerenciamento. Mas, para tanto, em síntese, é fundamental que o administrador observe os seguintes requisitos:

a)estabelecer as atividades e funções que sustentarão seus pacotes de decisão;

b)identificar e avaliar todas as alternativas possíveis para a execução dos programas governamentais, escolhendo a melhor delas (menor custo e maior abrangência possíveis);

c)avaliar constantemente os resultados alcançados com os programas e projetos implantados, a fim de constatar sua eficácia ou falta dela;

d)estabelecer uma ordem cronológica de execução dos programas, a partir de um criterioso processo de priorização; e

e)elaborar o orçamento público em face dos pacotes que, prioritariamente, terá de executar ou que não poderá deixar de executar.

Caso sejam corretamente identificados e avaliados os objetivos propostos pela Administração Pública, a alocação de recursos tenderá a ser mais eficiente e eficaz, trazendo maior flexibilidade à utilização dos recursos disponíveis e viabilizando, desta forma, a execução de todos os programas de maior prioridade.

1.3.2Orçamento-Programa

O orçamento-programa foi criado, originariamente, na URSS, na década de 1930, como uma espécie de “fundo nacional centralizado” destinado a reunir os recursos que fossem necessários à execução de programas voltados ao desenvolvimento da produção socialista, ao bem-estar do povo e à defesa nacional, levando em consideração um planejamento econômico, social e financeiro de longo prazo. É o caso, por exemplo, dos planos qüinqüenais. (35)

Após a Segunda Guerra, mesmo países de economia de mercado, como França, Noruega, Suécia e Países-Baixos, passaram a adotar o orçamento-programa como instrumento de planejamento econômico e social. O mesmo ocorreu com diversos outros países da África, da Ásia, do Oriente Médio, das Américas Central e do Sul que, orientados pela ONU e pela CEPAL, passaram a adotar os métodos orçamentários do orçamento-programa.

Em 1965, os Estados Unidos lança o Sistema Integrado de Planejamento, Programação e Orçamento – o Planning-Programming-Budgeting System (PPBS) , aperfeiçoando as técnicas do orçamento-programa. A partir disso, além dele próprio, outros países das Américas do Norte e Central passaram a adotar o orçamento-programa. (36)

No Brasil, como destaca José Afonso da Silva (37) , a evolução do orçamento-programa no Brasil contempla duas etapas distintas: a da orçamentação e a do planejamento-orçamento.

A etapa da orçamentação compreendia a inserção no orçamento do valor necessário para a execução dos planos ou programas de Governo, como ocorreu, a título de exemplo, com o Plano SALTE (1950) e o Plano de Metas (1956). (38)

Diante, contudo, da preocupação em se obter um equilíbrio orçamentário, a previsão financeira era feita pelo Governo no estritamente necessário à execução dos seus programas. Estes programas, por sua vez, eram executados a partir de prioridades e objetivos previamente estabelecidos e periodicamente revisados, de sorte que a previsão dos recursos orçamentários acompanhassem a previsão dos custos dos programas a serem executados.

A etapa do planejamento-orçamento , por sua vez, consistia numa técnica de planejamento onde, a partir do custo de execução de cada programa é que se determinava qual o recurso orçamentário necessário.

O melhor exemplo de planejamento-orçamento no Brasil foi o Plano de Ação do Governo Carvalho Pinto, em São Paulo (1971/72) (39) . Mediante a participação de todos os órgãos da Administração, foram estabelecidos os objetivos que se pretendia atingir, em face das necessidades mais urgentes, e, a partir deles, a previsão das receitas orçamentárias.

A técnica e a metodologia empregadas no Plano de Ação do Governo Carvalho Pinto em muito se assemelhavam às próprias do orçamento-programa, daí ser o mesmo considerado como o marco inicial do orçamento-programa, propriamente dito, no Brasil.

Muitos consideraram a técnica e a metodologia empregadas no Plano de Ação do Governo Carvalho Pinto como o marco inicial do orçamento-programa no Brasil, porque em muito se assemelhavam às próprias do orçamento-programa. Porém, para a doutrina, foi Aliomar Baleeiro (40) quem primeiro elaborou, em 1961, na Constituição da Guanabara, as primeiras disposições legais do orçamento-programa.

Para Aliomar Baleeiro, a elaboração do orçamento público deveria observar algumas disposições básicas:

“I – a proposta orçamentária deveria condicionar-se aos planos de ação do Poder Executivo;

II – seriam obrigatoriamente incluídas na despesa as dotações previstas em programas plurianuais aprovados em lei;

III – a proposta deveria exprimir qualitativa e quantitativamente os fins, definidos e concretos, por alcançar em cada despesa, aplicando-se ao orçamento normas idênticas;

IV – a Mensagem que encaminhasse a proposta deveria mencionar, em bases de contabilidade econômica, não só os objetivos fiscais, mas também os efeitos de política financeira que presumivelmente dela resultassem”.(41)

As disposições introduzidas por Baleeiro transformaram o orçamento-programa em importante instrumento de planejamento e de gerenciamento governamental. Tanto que, logo em seguida, com a edição da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 e do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 e a promulgação da Constituição Federal de 1967, o orçamento-programa passou a ser adotado oficialmente em todo o Brasil. Essa adoção foi confirmada na Constituição Federal de 1988 e reforçada pela Lei Complementar Federal n° 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

1.3.3Orçamento Participativo

A democracia representativa vem enfrentando verdadeira crise em face da corrupção, da omissão e da ineficácia da Administração Pública, da exclusão social e da falta de melhor perspectiva com relação ao desenvolvimento econômico e social do Brasil.

Diante disso, a sociedade brasileira passa a buscar formas de organização democrática que tragam mais justiça social ao país.

O orçamento participativo representa justamente uma dessas novas formas de organização democrática, eis que traz o cidadão para dentro da administração pública, fazendo-o participar das decisões políticas orçamentárias do seu Município. De uma democracia representativa, volta-se para a idéia de uma democracia participativa.

Trata-se o orçamento participativo de um instrumento de gestão pública que busca na participação direta da população os subsídios necessários a escolha das prioridades em termos de investimentos municipais, que servirão de base para a elaboração e execução do orçamento público.

Para FEDOZZI (42) , essa participação direta da população é construída a partir de três princípios básicos: o primeiro, diz respeito à adoção de regras universais de participação em instâncias institucionais e regulares de funcionamento; o segundo, à utilização de um método objetivo de definição dos recursos para investimentos; e, finalmente, o terceiro princípio básico consubstancia-se na descentralização do processo decisório através da divisão do município em regiões orçamentárias.

O processo orçamentário participativo inicia com a realização das assembléias regionais e das assembléias temáticas.

Através das assembléias regionais, realizadas em cada uma das regiões que compõe o município, dependendo das suas necessidades, são estabelecidas, por ordem de importância, as três prioridades de cada região. Assim, a título de exemplo, pode ocorrer que um bairro venha e escolher educação, saúde e saneamento, enquanto outro prefira pavimentação, educação e saneamento como suas prioridades.

Já, nas assembléias temáticas, a discussão gira em torno das necessidades globais do município. A escolha das prioridades em termos de realização de obras leva em consideração a carência de cada região, pois é comum que uma região venha a necessitar mais de obras e serviços públicos do que outra (44). FEDOZZI (p.117) destaca que, em Porto Alegre, a discussão orçamentária das assembléias temáticas gira em torno “do transporte e circulação, da educação, lazer e cultura, da saúde e assistência social, do desenvolvimento econômico e tributação e da organização da cidade e desenvolvimento urbano”.

As assembléias são organizadas conjuntamente por representantes das unidades administrativas e órgãos internos do Executivo Municipal, instâncias comunitárias e instâncias institucionais, além dos representantes do Executivo local (prefeito e secretários municipais). Todo e qualquer morador que desejar, pode participar das assembléias.

Após as assembléias, vem o segundo momento do orçamento participativo, que é a formação das instâncias institucionais de participação comunitária, compreendendo o Conselho do Orçamento Participativo (COP) e os Fóruns de Delegados.

Como as atribuições do COP constituem-se em propor, fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do poder Público Municipal, para que as realize poderá opinar sobre:

i)a proposta do Governo sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias;

ii)a proposta de peça orçamentária anual a ser enviada à Câmara Municipal;

iii)aspectos da política tributária e de arrecadação do Município;

iv)as obras e atividades do planejamento de Governo e orçamento anual apresentados pelo Poder Executivo Municipal, acompanhando a execução orçamentária, fiscalizando o Plano de Governo e opinando sobre eventuais alterações no planejamento de investimentos;

v)a aplicação de recursos extra-orçamentários;

vi)as decisões do Executivo quanto as metodologias para discussão e definição da peça orçamentária e do Plano de Governo;

vii)os investimentos priorizados pelo Executivo;

viii)fiscalização de documentos técnicos das secretarias e órgãos do Governo. (45)

Os Fóruns de Delegados, por sua vez, têm como principais atribuições:

i)reunir-se com os conselheiros e divulgar para a população assuntos tratados no COP;

ii)acompanhar o Plano de Investimentos, desde a sua elaboração até a conclusão das obras;

iii)compor as comissões que acompanharão a elaboração do Plano de Investimentos, licitações etc;

iv)deliberar, em conjunto com representantes, sobre impasses na elaboração do Plano de Investimentos;

v)discutir e propor sobre a LDO e sobre o Plano Plurianual e o Orçamento Anual;

vi)deliberar, com os conselheiros, sobre modificações no processo do Orçamento Participativo. (46)

Tanto os conselheiros quanto os delegados são eleitos por suas comunidades para um mandato de um ano, podendo haver reeleição.

É no terceiro momento do orçamento participativo, entre os meses de julho e agosto que se inicia, propriamente dito, a fase de elaboração do orçamento.

O Poder Executivo, já conhecendo as prioridades setoriais e temáticas estabelecidas pela população, bem como aquelas estabelecidas pelos órgãos municipais (demandas institucionais); já planejado as obras e projetos de interesse geral do Município ou aquelas necessárias ao desenvolvimento de determinada região; levando em consideração a sua previsão de receitas e a legislação existente, especialmente as pertinentes aos limites orçamentários, elabora a proposta orçamentária.

O Conselho do Orçamento Participativo (COP), tendo por base as discussões levadas a efeito acerca da receita e despesa municipais, e respeitando as prioridades estabelecidas nas assembléias, define a distribuição dos investimentos (47). Isso se dá através da elaboração de um ''''Plano de Investimentos'''' onde são listadas, com todos os detalhes, as obras e atividades que deverão ser executadas pelo Executivo. Da mesma forma que o Executivo, também o COP deverá, obrigatoriamente, observar os limites legais e constitucionais relacionados à previsão de receitas gerais, despesas com folha de pessoal, despesas para a área de educação e saúde e outras despesas compulsórias e gastos previstos e fixados por lei.

Uma vez aprovado, o ''''Plano de Investimentos'''' é publicado, consolidando-se, então, como documento essencial a ser informado (princípios da publicidade e da transparência) e disponibilizado à comunidade para efeito de fiscalização e controle da prestação de contas do Executivo quanto às questões orçamentárias.

O orçamento participativo vem se transformando, ao longo de sua utilização por grande número de municípios brasileiros, em importante instrumento de justiça social e de promoção da cidadania, eis que é concebido a partir da negociação, do consenso e da participação populacional nas definições das regras do orçamento.

Trata-se de um bom exemplo de exercício efetivo de democracia.

Explicadas algumas das principais metodologias de orçamento, é fundamental que se conheça como se dá ou como ocorre o ciclo orçamentário. Antes, porém, considerando que durante toda a realização desse ciclo devem ser observados determinados princípios, conhece-los também se faz importante.

1.4PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Tanto a Constituição Federal quanto a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, além do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, explícita ou implicitamente definem alguns princípios básicos que devem ser observados por ocasião da elaboração e controle do orçamento público. Dentre esses princípios, podem ser destacados: (48)

a) Princípio da legalidade

Considerando que o orçamento público é formado por três leis (a Lei do Orçamento Anual – LOA, o Plano Plurianual – PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentários – LDO), deve ser elaborado em observância ao princípio da legalidade. Isso significa que, para que tenha validade, o orçamento público precisa virar lei e ser elaborado conforme as normas legais que o regem, na forma do contido no art. 5°, inciso II, da Constituição Federal de 1988: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

b) Princípio da unidade

Todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma única lei orçamentária, com o orçamento constituindo uma só peça, indicando as receitas da União, do Estado ou do Município e os programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (artigo 6° da Lei n° 4.320/64).

c) Princípio da universalidade

Todas as despesas e receitas do governo devem ser obrigatoriamente consideradas. Isso significa que nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento (artigo 165, parágrafo 5°, Constituição Federal).

d) Princípio da anualidade

O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um exercício financeiro, coincidente com o ano civil (artigo 34 da Lei n° 4.320/64).

e) Princípio da transparência orçamentária

Contido no artigo 2° da Lei n° 4.320/64, que determina que “a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”, o princípio da transparência orçamentária implica que a Lei orçamentária deverá ser acompanhada de demonstrativos das receitas e despesas, bem como os efeitos das isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios a serem concedidos.

f) Princípio da programação

O orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação, expressando os programas de cada um dos órgãos e entidades da administração pública.

g) Princípio da exclusividade

A lei de orçamento não poderá conter dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de despesas, ressalvados os casos previstos no art. 7° da Lei 4.320/64, ratificado no artigo 165, parágrafo 8°, da Constituição Federal, que autoriza a abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária, nos termos da lei.

h) Princípio da não-afetação da receita

Todas as receitas devem ser recolhidas ao caixa único do Tesouro, sem discriminação quanto à sua destinação (inciso IV do artigo 167, CF).

i) Princípio da clareza

O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa.

j) Princípio do equilíbrio orçamentário

As receitas estimadas e as despesas fixadas no orçamento devem manter equilíbrio. Admite-se, porém, que eventual déficit orçamentário seja embutido nas operações de crédito, desde que estas não ultrapassem o total das despesas de capital previstas no mesmo orçamento.

l) Princípio do orçamento bruto

Segundo dispõe o artigo 6° da Lei n° 4.320/64, todas as receitas e despesas constarão da lei do orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

m) Princípio da publicidade

Até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre, deve ser publicado um relatório resumido de cada execução orçamentária.

n) Princípio da quantificação dos débitos orçamentários

Este princípio veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados.

Evidentemente que, por se tratar um princípio de uma regra, um preceito, uma proposição, uma verdade geral demonstrada sobre a qual são construídas outras verdades, o rol de princípios ora apresentado não é taxativo. Todo e qualquer princípio que faça do orçamento público uma expressão fiel do programa de governo e solução dos problemas da comunidade, pode e deve ser aplicado.

Destacados, pois, alguns princípios orçamentários, o trabalho pode voltar-se ao ciclo orçamentário, que compreende desde a sua fase de elaboração até a sua fase de avaliação, passando pela execução e fiscalização orçamentárias. É o que se faz na continuação do capítulo.

1.5ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Prevê a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, que o orçamento público emana de três leis distintas: i) o Plano Plurianual (PPA) ; ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO ; iii) a Lei Orçamentária Anual – LOA . (49)

A edição dessas leis é de competência do Poder Executivo em todas as esferas de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), mas dependem de posterior apreciação e aprovação do Poder Legislativo correspondente (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais).

O Plano Plurianual (PPA) caracteriza-se como uma lei que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração continuada (50) . Também relaciona todos os investimentos que tenham prazo de execução superior a um ano, devendo ser enviada até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato executivo (ou conforme estabeleça a Constituição ou Lei Orgânica de cada Estado e Município), para a análise do Legislativo.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO estabelece, para o período de um ano, quais serão as metas e prioridades da Administração Pública, as alterações que se pretende implementar na legislação tributária, na política salarial e no quadro de pessoal (como, por exemplo, a criação de cargos, realização de concursos para admissão de servidores etc). Deve ser elaborada e enviada ao Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano ou conforme estabeleça a Constituição ou Lei Orgânica de cada Estado ou Município.

A Lei Orçamentária Anual – LOA, por sua vez, estabelece, com detalhes, a previsão das receitas e despesas para o ano seguinte ao de sua elaboração, demonstrando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo. O Executivo tem até o dia 31 de agosto de cada ano – ou conforme estabeleça a Constituição ou a Lei Orgânica de cada Estado ou Município – para remeter a LOA à apreciação do Legislativo. Se não o fizer nesse prazo, a proposta orçamentária deverá ser elaborada por uma Comissão de Orçamento (51); ou deverá ser tomada como proposta o orçamento do ano em curso.

Prevê a lei, que a proposta orçamentária elaborada pelo Executivo pode receber emendas do Legislativo. Estas emendas, entretanto, não poderão incidir sobre as despesas com pessoal e seus encargos, o pagamento dos serviços da dívida pública ou as transferências tributárias constitucionais. Deverão, ainda, estar compatíveis com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou, se for o caso, estar relacionadas com eventual correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. As emendas podem ser vetadas pelo Executivo, mas o veto poderá ser mantido ou rejeitado pelo Legislativo, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, em escrutínio secreto. Caso a proposta orçamentária venha a ser rejeitada em sua totalidade, para o exercício seguinte valerá o mesmo orçamento aprovado para o exercício corrente.

Especificamente, quanto ao conteúdo da proposta orçamentária, cabe destacar dois procedimentos distintos: a previsão da receita e a fixação da despesa.

1.5.1A Previsão da Receita

O orçamento público é elaborado com, pelo menos, seis meses de antecedência à sua vigência, que se inicia sempre a partir de 1° de janeiro do exercício seguinte. Isso faz com que tanto as receitas quanto as despesas nele contempladas representem mera previsão do que espera o Poder Executivo.

Elaborado de forma criteriosa, o orçamento tende a se aproximar da realidade. Daí, dispor o artigo 30 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que “a estimativa da receita terá por base as demonstrações mensais da receita arrecadada, a arrecadação dos três últimos exercícios, pelo menos, bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita”, observando-se, ainda, os dispositivos da Lei Complementar Federal n° 101, de 4 de maio de 2000.

A dificuldade maior do administrador público, no que se refere à elaboração do orçamento, reside nas “circunstâncias de ordem conjuntural e outras”. Variáveis econômicas e políticas (taxas de inflação, desemprego, metas do Fundo Monetário Internacional etc) influenciam a previsibilidade das receitas orçamentárias, dando ensejo ao surgimento dos chamados déficits orçamentários, quando da realização dos projetos e atividades, uma vez que nem sempre a expectativa de arrecadação se confirma. Aliás, nesse sentido, a fim de minimizar tal dificuldade, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), propõe a realização da Programação Financeira Mensal de Desembolso, compreendendo a programação de despesa compatibilizada com a efetiva possibilidade de arrecadação para o mês seguinte.

No Brasil, as receitas orçamentárias são classificadas em receitas correntes e receitas de capital .

As receitas correntes são compostas da arrecadação tributária; das rendas patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços; das contribuições; do recebimento de multas, juros, indenizações; da cobrança de dívida ativa e das transferências constitucionais ou voluntárias (recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado), quando para atendimento de despesas correntes.

Receitas de capital são aquelas provindas da conversão em moeda de bens e direitos, da obtenção de empréstimos e das transferências voluntárias (recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado), quando para atendimento de despesas de capital.

Sintetizando, pode-se dizer que as receitas orçamentárias do Poder Público provêm das seguintes fontes:

RECEITAS CORRENTES

RECEITAS DE CAPITAL

i)tributos;

ii)contribuições sociais e econômicas;

iii)receita patrimonial;

iv)atividade econômica (receita agropecuária, industrial e de serviços);

v)transferências correntes;

vi)outras receitas correntes.

i)alienação de bens móveis e imóveis;

ii)operações de crédito (internas e externas);

iii)amortização de empréstimos;

iv)transferências de capital conveniadas;

v)outras receitas de capital.

Basicamente, os tributos constituem-se na principal fonte de receitas orçamentárias do Poder Público, merecendo, portanto, explicação à parte.

Tributos

Dispõe o Código Tributário Nacional, em seu artigo 3º, que “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Nesses termos, tributo é, portanto, uma contribuição compulsória exigida coercitivamente pelo Estado para custear os serviços públicos.

Tomando-se por base a Constituição Federal de 1988, no Brasil existem três espécies de tributos: i) impostos; ii) taxas; iii) contribuição de melhoria.

i)Impostos ® prestação pecuniária exigida direta ou indiretamente pelo Poder Público sem que este se obrigue a uma contraprestação de serviço específico ou determinado a quem recolhe.

ii)Taxas ® contribuições pagas pelo contribuinte em face de serviços específicos e divisíveis que o Estado lhe presta ou põe à sua disposição.

iii)Contribuição de Melhoria ® tributo cobrado para custear obras públicas que valorizem o imóvel do contribuinte.

Parte dos tributaristas, entretanto, também consideram os empréstimos compulsórios e as contribuições parafiscais (53) como espécies de tributos, muito embora os empréstimos compulsórios, em tese, devam ser devolvidos ao contribuinte e as contribuições parafiscais não se constituam em receita geral do tesouro público, mas sim, receita específica de uma entidade com finalidade também específica definida em lei (exemplos, a previdência social, a contribuição sindical etc).

A arrecadação tributária depende em muito do desempenho do aparelho econômico do Estado. Por isso, é imprescindível que tanto a estimativa das receitas, quanto a fixação das despesas orçamentárias considerem eventuais sazonalidades da economia, evitando ou minimizando, desta forma, o surgimento de eventuais déficits orçamentários.

Mesmo assim, no geral, é comum, em qualquer esfera de governo (federal, estadual ou municipal), que a receita seja insuficiente para fazer frente às despesas públicas, o que leva os administradores públicos a buscarem a complementação de recursos. Isso se faz mediante as chamadas operações de crédito, que nada mais são do que a obtenção de empréstimos públicos.

Operações de Crédito

O texto constitucional e disposições das Leis n°s 4.320/64 e 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e da Resolução n° 43/2001 do Senado Federal, permitem ao Poder Público obter recursos financeiros através de empréstimos, desde que sejam estes previamente autorizados pelo Poder Legislativo respectivo.

A Resolução n° 43/2001 do Senado Federal define como operação de crédito os compromissos assumidos com credores situados no país ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

As operações de crédito podem ser classificadas:

a) Quanto à localização da fonte de financiamento

-interna ® quando a fonte de financiamento está localizada no próprio país;

-externa ® quando a fonte de financiamento está localizada no exterior.

b) Quanto ao seu prazo de duração

-de curto prazo

-de longo prazo.

As operações de crédito normalmente são de longo prazo, caracterizando-se, em geral, em financiamentos obtidos junto a bancos nacionais ou estrangeiros ou, ainda, junto a organizações não governamentais, para custodiar programas e projetos governamentais previstos na lei orçamentária, programas sociais ou investimentos em infra-estrutura. (54)

As operações de curto prazo, por sua vez, normalmente se caracterizam como operações puramente financeiras, para cobertura de déficits momentâneos de caixa. É o caso, por exemplo, do ARO – Empréstimo por Antecipação de Receita Orçamentária, que é tomado junto ao sistema bancário para cobertura de déficits financeiros ocorridos durante a execução anual do orçamento público.

Feita a abordagem sobre a previsão da receita, busca-se o mesmo com relação ao segundo procedimento da fase de elaboração orçamentária, que é a fixação das despesas.

1.5.2A Fixação das Despesas

Da mesma forma que a receita, a fixação das despesas também se dá mediante um processo de previsão. Por esta razão, soa interessante, num primeiro plano, discorrer-se um pouco acerca deste elemento orçamentário, que é a previsão.

Segundo Jean Meyer (55), a previsão deve ser entendida como “uma atitude de vontade, científica e coletiva face à ação futura”.

A previsão como uma atitude de vontade significa a expressão de política, de escolha, de decisão de levar algo a termo no futuro. Mais do que repetir ou descrever – ainda que estatisticamente – valores ou situações anteriores, é implementar uma política que expresse a vontade do administrador público, observando-se o princípio da previsão. Assim, se em determinado Município seu administrador possui como política definida a ação social, deverá desenvolver previsões sobre a implantação de centros comunitários de atendimento social (creches, abrigos, equipamentos de lazer etc).

Falar da previsão como atitude científica implica entender que o administrador público deve fazer a previsão utilizando-se da intuição para estudar e analisar os programas e projetos, não como base de decisão. Para que as previsões sejam racionais, elementos da Estatística e da Economia são essenciais, especialmente considerando-se que a realização (concretização do previsto) pode apresentar margens de erro. Assim, para diminuir eventuais impactos negativos, quando da elaboração da previsão, os desvios possíveis e admissíveis precisam ser considerados.

Finalmente, a previsão como expressão coletiva significa que qualquer pessoa envolvida no processo administrativo-orçamentário possui responsabilidade no processo, na proporção do grau de competência que lhe cabe. Não quer dizer que as decisões tenham de ser tomadas por maioria de votos, mas que todos devem contribuir para com a base da política previamente estabelecida.

De tudo, é possível dizer que a previsão baseia-se em dados concretos, que exigem acompanhamento contábil à medida que o orçamento passa da fase de elaboração à de execução.

Explicada, ainda que sucintamente, o que seja a previsão, a abordagem volta sua atenção para o procedimento de fixação das despesas, propriamente dito.

Da mesma forma que a receita, a previsão e a fixação das despesas também seguem o princípio da universalidade e, dependendo da categoria econômica na qual se enquadrem, são classificadas em despesas correntes e despesas de capital.

A programação das despesas exige que seja analisado o comportamento das despesas realizadas em anos anteriores (pessoal, encargos da dívida, entre outras), bem como as alterações que se pretenda implementar em face da respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

A fim de que seja respeitado o princípio da transparência orçamentária, contido no artigo 2° da Lei 4.320/64, já citado anteriormente, a programação das despesas deve ser feita de forma precisa, com seus valores observando os limites estimados das receitas.

Por força de lei, o administrador público está obrigado a observar a programação das dotações orçamentárias da despesa, respeitando o que ficou estabelecido no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Dispõe a Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, em face da Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da composição da estrutura da natureza da despesa.

Para um melhor entendimento sobre a estrutura da natureza das despesas, vale ressaltar que as despesas correntes são aquelas destinadas à operacionalização e funcionamento da entidade pública e à prestação de serviços públicos e, por sua vez, as despesas de capital são aquelas que provocam acréscimos no patrimônio público, mediante a formação ou aquisição de um bem de capital. Um exemplo de despesas correntes seria o pagamento de professores e, de despesas de capital, a construção de um hospital municipal.

Referida estrutura da natureza das despesas é complementada pela informação gerencial “modalidade de aplicação”, cuja finalidade é a de indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo ou por outro ente da federação e suas respectivas entidades. O objetivo desta “modalidade de aplicação” é eliminar a possibilidade de que os recursos transferidos ou descentralizados sejam duplamente contados. (56)

Assim, com base na Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, a estrutura da natureza da despesa pública apresenta a seguinte composição:

(A) CATEGORIAS ECONÔMICAS

(B) GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA

-Despesas Correntes;

-Despesas de Capital.

-Pessoal e Encargos Sociais;

-Juros e Encargos da Dívida;

-Outras Despesas Correntes;

-Investimentos;

-Inversões Financeiras;

-Amortização da Dívida.

(C) MODALIDADES DE APLICAÇÃO

(D) ELEMENTOS DE DESPESA

-Transferências à União;

-Transferências a Estados e ao Distrito Federal;

-Transferências a Municípios;

-Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos;

-Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos;

-Transferências a Instituições Multigovernamen-tais Nacionais;

-Transferências ao Exterior;

-Aplicações Diretas;

-A Definir.

-Aposentadorias e Reformas;

-Salário-Família;

-Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil;

-Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Militar;

-Obrigações Patronais;

-Juros sobre a Dívida por Contrato;

-Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita;

-Material de Consumo;

-Serviços de Consultoria;

-Obras e Instalações;

-Equipamentos e Material Permanente;

-Aquisição de Imóveis;

-Aquisições de Títulos Representativos de Capital já integralizado;

-Principal da Dívida Contratual Resgatada;

-Principal da Dívida Mobiliária Resgatada;

-Outros...

Devem ser entendidos por “grupos de natureza de despesa” a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto (57) e por “elemento de despesa”, a identificação dos objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, material de consumo, obras e instalações e outros de que a Administração Pública se serve para a consecução dos seus fins. (58)

Os procedimentos de fixação das despesas compreendem ainda a “classificação funcional” estabelecida pela Portaria Ministerial n° 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com base na Lei n° 4.320/64. Nessa “classificação funcional”, as “funções” são entendidas como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público e a subfunção, representa uma divisão da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público.

Complementando a “classificação funcional”, tem-se o “programa”, o “projeto” e a “atividade”.

O “programa” é um instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos e estabelecidos no Plano Plurianual. O “projeto”, por sua vez, é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um “programa”. Envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que possibilita expandir ou aperfeiçoar a ação governamental. A “atividade” também é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um “programa”. Porém, envolve um conjunto de operações que se realizam contínua e permanentemente, eis que necessárias à manutenção da ação governamental.

Enquanto a definição e a classificação de função e de subfunção constam da Portaria Ministerial n° 42/99, a classificação de programa, projeto e atividade é estabelecida diretamente pela respectiva entidade governamental responsável pela elaboração do orçamento.

Cabe destacar, finalmente, que a alocação dos créditos orçamentários (dotações orçamentárias) no projeto da lei orçamentária anual, deverá ser feita diretamente à unidade orçamentária responsável pela execução das ações correspondentes, sendo facultado o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária.

1.6EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A execução do Orçamento é a concretização, a realização anual dos objetivos e metas estabelecidos nos programas governamentais resultantes do processo de planejamento. Consubstancia-se na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros, que devem ser administrados o mais racionalmente possível.

Visando justamente essa administração racional de recursos, a execução orçamentária deve observar os limites ou vinculações previamente estabelecidas, bem como os sucessivos estágios a serem cumpridos no que tange à realização da despesa pública.

1.6.1Limites da Execução Orçamentária

Em razão de exigências constitucional e legal (Lei de Responsabilidade Fiscal), o administrador público, obrigatoriamente, precisa observar alguns limites ou vinculações de execução orçamentária.

A Lei n° 101/2000 (LRF), em seu artigo 19, estabelece que as despesas com pessoal ativo e inativo (aqui compreendidas como sendo a somatória das despesas de pessoal e encargos sociais tanto da administração direta quanto da indireta), não poderão ultrapassar a cinqüenta por cento das receitas correntes líquidas, quando da União, ou a sessenta por cento delas, quando Estados, Distrito Federal e Municípios.

Com relação às despesas com educação (manutenção e desenvolvimento do ensino), o artigo 212 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a União nela nunca aplicará menos do que dezoito por cento, nem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios menos do que vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, inclusive os provenientes de transferências. (59)

No que tange aos limites mínimos de aplicação de recursos em serviços públicos de saúde, estão previstos na Emenda Constitucional N° 29, de 13 de setembro de 2000, na seguinte forma:

a)União ® Aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, os recursos mínimos estabelecidos em Lei complementar (reavaliada a cada cinco anos), corrigidos pela variação do PIB – Produto Interno Bruto.

b)Estados e Distrito Federal ® Aplicarão o produto da arrecadação dos impostos previstos no Art. 155 da CF/1988 (sobre a transmissão causa mortis ou doação de bens e direitos, a circulação de mercadorias e prestação de serviços - ICMS e sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA) e dos recursos de que tratam os artigos 157 (transferências da União de quotas-parte de imposto sobre a renda e proventos e impostos do art. 154, I) e 159, inciso I, alínea “a” e inciso II (transferências da União de quotas-parte de impostos sobre produtos industrializados – IPI e sobre exportação de produtos industrializados – IE), deduzidas as parcelas que forem transferidas aos seus respectivos municípios.

c)Municípios ® Deverão aplicar na saúde o correspondente a quinze por cento do produto dos impostos próprios e transferidos.

1.6.2Estágios da Execução Orçamentária

A execução orçamentária compreende basicamente seis estágios: 1°) Programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso; 2°) Licitação; 3°) Contratação da despesa; 4°) Empenho da despesa; 5°) Liquidação; 6°) Pagamento da despesa.

Programação Financeira e o Cronograma de Execução Mensal de Desembolso

Com previsão legal na Lei n° 4.320/64 (artigos 47 e 48), Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967 (artigo 7°) e Lei Complementar Federal n° 101/2000 (artigo 8°), a programação financeira de desembolso tem dois objetivos principais: i) assegurar, mensalmente, às unidades orçamentárias, o montante de recursos necessários e suficientes para a execução do programa anual de trabalho; ii) manter durante o exercício o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria, observando o disposto na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Licitação

Por força do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, regulamentada pela Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho de 1993, as obras, serviços, compras e alienações na Administração Pública, devem ser contratadas mediante processo de licitação que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes. Além de selecionar a proposta mais vantajosa para o Poder Público, a licitação, portanto, é um processo administrativo que visa assegurar a observância do princípio constitucional da isonomia.

O processo de licitação pública compreende as seguintes modalidades:

a)Concorrência ® Modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto (§1º, artigo 22, Lei 8.666/93). É para obras e serviços de engenharia de valor estimado de contratação acima de R$ 1.500.000,00 e para outras compras e serviços acima de R$ 650.000,00.

b)Tomada de Preços ® Modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação (§2º, artigo 22, Lei 8.666/93). É para obras e serviços de engenharia de valor estimado de contratação de até R$ 1.500.000,00 e para outras compras e serviços de até 650.000,00.

c)Convite ® Modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas (§3º, artigo 22, Lei 8.666/93). Para obras e serviços de engenharia de valor estimado de contratação de até R$ 150.000,00 e para outras compras e serviços de até R$ 80.000,00.

d)Concurso ® Modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias (§4º, artigo 22, Lei 8.666/93).

e)Leilão ® Modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação (§5º, artigo 22, Lei 8.666/93).

f)Pregão ® Modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública (art. 2o. da Medida Provisória 2.026/2000).

Contratação da Despesa

Neste estágio, o administrador público contrata com o fornecedor da mercadoria, do serviço ou da obra objeto da licitação, após seu devido processamento e julgamento.

Empenho da Despesa

O empenho consiste no ato emanado da autoridade competente, que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não do implemento de condição (artigo 58, Lei 4.320/64).

É formalizado em um documento legal denominado “nota de empenho”, que dependendo do seu valor ou da sua forma de pagamento, será ordinário, estimativo ou global. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem prévio empenho.

Liquidação

A liquidação é o procedimento antes do qual a despesa pública mão pode ser paga. Trata-se da preliminar verificação do direito adquirido pelo credor, com base em títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, em razão do efetivo fornecimento da mercadoria, prestação do serviço ou realização da obra.

Pagamento da Despesa

Após a liquidação, é feito o pagamento da despesa através de ordem de pagamento liberada pela autoridade competente.

Quando exercida diretamente pelo Chefe do Poder, a competência para ordenar o pagamento da despesa é dita originária. Quando o seu exercício é transferido pelo Chefe do Poder a seus auxiliares diretos, fala-se de competência delegada.

Ainda com relação à execução orçamentária, cabe destacar que é permitido ao administrador público realizar parceiras e convênios. As parcerias são acordos firmados entre a Administração Pública e o setor privado (empresas, entidades etc), visando um objeto comum. Os convênios, por sua vez, são instrumentos legais firmados entre entidades públicas ou entre estas e entidades privadas, através dos quais ajustam-se transferências de recursos ou realização de obras, serviços, atividades etc.

Finalmente, considerando que no processo de execução orçamentária pode ocorrer o chamado déficit orçamentário (que é a situação em que uma determinada dotação orçamentária (61) se mostra insuficiente para atender a respectiva despesa), ou ainda, pode surgir uma necessidade coletiva a ser atendida sem que haja dotação orçamentária prevista, a Lei Federal n° 4.320/64, na forma dos seus artigos 40 a 46, possibilita ao administrador público buscar aportes de recursos através de “créditos adicionais”.

Os créditos adicionais podem ser entendidos como novas autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento e são classificados em suplementares, especiais e extraordinários.

Serão suplementares quando destinados a reforço de dotação orçamentária; especiais quando destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e extraordinários, quando destinados a despesas urgentes e imprevistas (calamidade pública, por exemplo).

Após as fases de elaboração e execução, o ciclo orçamentário tem na fase de fiscalização o seu próximo passo.

1.7FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Compreendendo o orçamento público como uma espécie de contrato social que o governo firma, a cada ano, com a sociedade na busca pela realização do bem-estar social, é de fundamental importância o seu controle, pois dele resulta a realização das despesas públicas com eficiência e probidade. Ainda mais num contexto – como o brasileiro - onde são limitados os recursos destinados à execução desse contrato social, especialmente no que tange aos programas de governo voltados à realização do bem-estar social.

Essa limitação de recursos ressalta ainda mais a necessidade de que a Administração Pública e a sociedade não só estabeleçam as prioridades em termos de execução das ações governamentais, como também observem o rigoroso cumprimento das metas orçamentárias estabelecidas, coibindo desvios de verbas ou outros procedimentos ilegais que rompam com o contrato social formalizado na figura do orçamento.

Além disso, a sociedade não pode limitar-se a participar na escolha das ações a serem executadas. Deve, também, na forma que lhe faculta a lei, controlar a execução do orçamento público, garantindo-lhe seu efetivo cumprimento.

Neste sentido, tanto a Constituição Federal de 1988 (artigo 70), quanto a Lei Federal n° 4.320/64 (artigos 75 a 82) e a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar Federal n° 101/2000 (artigo 59), prevêem a fiscalização da execução orçamentária. A lei estabelece que o controle da execução orçamentária deve ser uma atividade permanente da Administração Pública, pois é fundamental para a eficiência do orçamento público que todo o processo de arrecadação de receitas e de realização de despesas seja totalmente fiscalizado.

Dependendo de quem exerça o controle da execução orçamentária, este será interno ou externo .

1.7.1Controle Interno

É o controle exercido pelos próprios órgãos do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, tais como o financeiro, de contabilidade ou de auditoria interna ou por Comissões criadas especialmente para o acompanhamento da matéria orçamentária, como é o caso das Comissões de Orçamento. Visa, portanto, a fiscalização da execução orçamentária no seu próprio âmbito.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 74, determina que os três Poderes deverão manter, de forma integrada, um sistema de controle interno com a finalidade de:

i) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos;

ii) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência das gestões orçamentárias, financeiras e patrimoniais na Administração Pública;

iii) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado.

Os responsáveis pela realização do controle interno são obrigados, por força de lei, a fazer denúncias ao Tribunal de Contas sobre quaisquer irregularidades ou ilegalidades que verifiquem, sob pena de, em não o fazendo, serem solidariamente responsabilizados pelas mesmas.

Aliás, por força da Constituição Federal, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato também pode denunciar a ocorrência de irregularidades ou ilegalidades no desempenho das atividades orçamentárias.

1.7.2Controle Externo

A competência para a realização do controle externo é exclusiva do Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas da União e dos Estados. Seu objetivo maior é o de fiscalizar o processo orçamentário zelando para que os princípios da probidade e da legalidade sejam observados quando da utilização de recursos públicos pelo administrador público.

É também através do controle externo que se analisa a prestação de contas do Poder Executivo e que se verifica o fiel cumprimento da Lei de Orçamento, nos termos do artigo 82 da Lei Federal n° 4.320/64.

1.7.3Outras Formas de Controle

A lei também prevê que, além do controle interno e do controle externo a execução orçamentária pode ser também acompanhada por Conselhos de fundos criados com a finalidade de controlar o cumprimento dos programas previstos no Orçamento.

Os fundos nada mais são do que contas orçamentárias específicas criadas por lei, com objetivos e finalidades previamente determinados. Junto com os fundos, são criados seus respectivos Conselhos, formados por representantes do Poder Público, de trabalhadores e de usuários do próprio fundo. A título ilustrativo, podem ser citados o Fundo de Assistência Social (FAS), o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), o Fundo de Saúde, o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, dentre outros. Cabe ao Conselho controlar a execução orçamentária através da aprovação dos planos de aplicação de recursos e da prestação de contas que lhe são apresentados pelos administradores dos fundos. Cabe, ainda, ao Conselho, levar ao conhecimento da população as políticas sociais implementadas pelo Governo e, também, participar das tomadas de decisões de interesse do bem-estar geral.

Outra importante forma de controle orçamentário foi implementada com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal – A Lei Complementar n° 101/2000, que, dentre outras imposições, obriga o Executivo a publicar os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio. Isso possibilita um alcance maior da sociedade no que tange às matérias orçamentárias, ensejando talvez o controle mais importante, que é o controle social.

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que sejam apurados dois resultados fiscais, em especial: o resultado primário e o resultado nominal.

O resultado primário (63) avalia se o Governo está ou não enquadrado nos seus limites orçamentários e, por conseqüência, contribuindo para a redução ou elevação do endividamento do setor público.

O resultado nominal (64) mostra exatamente o total de recursos que o setor público precisou captar junto ao sistema financeiro, ao setor privado ou ao resto do mundo, para a realização de suas despesas orçamentárias.

Após a fase da fiscalização, o ciclo orçamentário completa-se com a fase da avaliação orçamentária.

1.8AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A fase da avaliação orçamentária decorre de dispositivo constitucional que impõe sejam avaliados o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos programas de governo estabelecidos no orçamento, em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Para tanto, o órgão responsável pela avaliação fica encarregado de estabelecer métodos de organização e critérios, para que possa verificar o grau de cumprimento dos objetivos fixados no orçamento. A avaliação visa, ainda, a orientação e a fixação de bases consistentes para futuras programações, realimentando todo o ciclo orçamentário.

Em geral, a avaliação quanto ao cumprimento dos objetivos propostos na programação de governo, é responsabilidade do próprio órgão que elabora a proposta orçamentária ou de outro indicado em lei.

Com a avaliação, encerra-se o ciclo orçamentário e, desta forma, explicado o que é e como funciona o orçamento público, considerando, precipuamente, que tanto a distribuição de renda quanto a garantia contra os riscos da existência, por representarem princípios básicos de justiça social, devem estar contemplados na

política orçamentária do Governo, o trabalho pode voltar a sua atenção ao Capítulo 2, Justiça Social , pois somente na sua compreensão estará o fundamento básico para que o orçamento público possa ser efetivamente entendido e aceito como um verdadeiro instrumento de justiça social.

2JUSTIÇA SOCIAL

“Bem-aventurados os que têm fome e sede de justiça...os que sofrem perseguição por amor da justiça...”

(Mateus, V. 6,10)

Quando nos fins do século XIX a filosofia materialista e o individualismo exagerado, tão bem representados pelo darwinismo social (65), cederam espaço para o princípio cristão do amor ao próximo, a noção individualista de justiça sucumbiu perante o surgimento de uma nova justiça, a “justiça social, a justiça distributiva, baseada na eqüidade e na caridade, imperativos verdadeiros de justiça superior, no dizer de Santo Tomás de Aquino”. (66)

Assim foi que, a partir da Encíclica Rerum Novarum (67) e do Tratado de Paz de Versailles (68), os direitos sociais começaram a ser reconhecidos, inicialmente aos operários e trabalhadores, depois a todos indistintamente, e a paz mundial passou a ser buscada com base na justiça social.

Entretanto, apenas proclamar os direitos sociais não era suficiente para enfrentar o grave problema da desigualdade social e da miséria, que levava – e leva ainda hoje a grande maioria das pessoas a viver abaixo das condições humanas mínimas.

Assim, em nome da Justiça Social, buscou-se a internacionalização e a concretização dos direitos sociais, especialmente a partir das Declarações de Lima (1938), do Pacto do Atlântico (1941), do México (1945), as Cartas da ONU (1946), da OEA (1948), com suas respectivas Proclamações dos Direitos Econômicos e Sociais, pregando a elevação do nível de vida para todos, a realização do bem-estar social, o oferecimento de melhores condições de trabalho, segurança social e prosperidade econômica. (69)

Essa internacionalização e busca pela concretização dos direitos sociais refletiu-se na promulgação, em 1948, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, que introduziu a concepção contemporânea de direitos humanos, caracterizada pela universalidade e indivisibilidade desses direitos.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos inovou, combinando tanto a ideologia liberal quanto a social de cidadania, consagrando direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. Desta forma, sem a efetividade dos direitos econômicos, sociais e culturais, os direitos civis e políticos ficam restritos à mera formalidade; por outro lado, sem a realização dos direitos civis e políticos – o que significa dizer sem liberdade, os direitos econômicos e sociais não têm qualquer significação. Não há, pois, como se falar em liberdade (direitos civis e políticos) que não acompanhada da justiça social.

A partir da aprovação da Declaração Universal de 1948, com sua concepção de direitos humanos, começa a surgir o Direito Internacional dos Direitos Humanos, com o objetivo maior de proteger os direitos fundamentais, com base na idéia de que toda nação tem a obrigação de respeitar os direitos de seus cidadãos e de que todas as nações e a comunidade internacional têm o direito e a responsabilidade de protestar se um Estado não cumprir com essa obrigação.

Em termos atuais, no caso específico do Brasil, esses direitos estão consignados na Constituição Federal, a começar pelos seus três princípios fundamentais – liberdade, igualdade e justiça social. Completando-se com os direitos e garantias fundamentais (artigos 5° a 17), que contemplam os direitos e deveres individuais e coletivos, os direitos sociais, a nacionalidade e os direitos políticos dos cidadãos e, dentre outros, os direitos da criança e do adolescente (artigo 227), do idoso (artigo 230), dos índios (artigo 231) e os direitos à seguridade social (artigos 194 a 204), à saúde (artigo 196), à educação (artigo 205) e a um ambiente saudável (artigos 170,VI e 225).

Também a Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei n° 4.657, de 4 de setembro de 1942), não deixa de fazer menção à justiça social quando, em seu artigo 5°, prescreve que, na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum. No texto original do projeto da LICC, essa norma de interpretação e aplicação da lei à luz da justiça social, dirigida não só aos juízes, mas também ao povo e às autoridades em geral, estava mais explícita, eis que no artigo 9° do Ante-projeto constava que “a aplicação das normas jurídicas se fará sob a inspiração do bem comum, da justiça social e da eqüidade”. (70)

Em termos concretos, porém, o que se nota, infelizmente, é que, passados mais de cinqüenta anos de proclamada a Declaração Universal dos Direitos Humanos e a despeito das mais diversificadas previsões legais, os direitos humanos e sociais, por conseguinte a justiça social, ainda está longe de se tornar uma realidade, restringindo-se, para a maioria dos países, a mera retórica.

A questão da justiça social configura-se, portanto, ainda na atualidade, como ponto-chave para a construção de uma verdadeira democracia, onde a dignidade da pessoa humana, em sua plenitude, seja respeitada.

Para a melhor compreensão acerca da justiça social, é mister, num primeiro momento, apresentar seus conceitos e definições, distinguindo-a da justiça propriamente dita e apresentando alguns de seus princípios. Em seguida, considerando sua grande influência não somente no que tange ao conceito de justiça social, mas também a seus princípios e evolução, far-se-á uma abordagem sucinta sobre a Doutrina Social da Igreja. Finalmente, partindo dos conceitos e definições de justiça social e a fim de demonstrar sua transcendental importância para toda a sociedade, o trabalho voltará sua atenção a algumas questões de injustiça social, tais como a exclusão social, a pobreza, a miséria e a fome, a violência urbana, o neoliberalismo e o risco que este impõe à verdadeira democracia. E, para encerrar o capítulo, nada melhor do que uma exposição, ainda que breve, mas imprescindível, da célebre obra A sociedade justa: uma perspectiva humana , deste que se constitui num dos mais importantes economistas da atualidade, John Kenneth Galbraith.

2.1CONCEITOS E DEFINIÇÕES DE JUSTIÇA SOCIAL E SUA DISTINÇÃO FRENTE AO CONCEITO FORMAL DE JUSTIÇA

Não há como transcorrer sobre justiça social sem que, antes, se faça a respeito da justiça em si mesma. Quanto à distinção entre uma e outra, pode ser feita a partir das definições de cada um dos institutos.

2.1.1Conceitos e Definições de Justiça

Platão entende a justiça como uma virtude que está acima de todas as outras virtudes e que, por isso, constitui-se no centro que equilibra e dirige a vida moral. Aristóteles, nas pegadas de Platão, defende a justiça uma virtude universal e uma atividade conforme à lei do Estado, abrangendo toda a ética. Cícero, confirmando o pensamento contido na filosofia grega, a define como única virtude “senhora e rainha de todas as virtudes”. (71)

Vários Santos Padres da Igreja também firmaram seus conceitos e definições de justiça (72) , em que pese, como pode ser observado, um tanto quanto amplas e até mesmo metafóricas:

-São Ambrósio ® “a justiça é o cumprimento dos mandamentos”;

-São João Crisóstomo ® “justiça é a mãe prolífica de outras virtudes”;

-Santo Agostinho ® “justiça significa o amor posto unicamente ao serviço de Deus”;

-Santo Tomás de Aquino ® justiça é tudo que “exprima o conceito de ordem de todas as partes da alma, isto é, a retidão, a perfeição, contanto que seja assinalada pela graça sobrenatural da qual dimana a santidade”.

Independentemente das definições, o certo é que a justiça, em sentido próprio, é uma virtude que regula as relações entre os homens e é constituída de três elementos essenciais. O primeiro deles, a alteridade , faz a distinção física ou moral dos dois termos da relação. O segundo, a obrigatoriedade , obriga determinada pessoa em relação ao direito de outra. O terceiro e último elemento, a igualdade , que determina o limite até onde deve chegar a obrigação. E sendo uma virtude, a justiça deve caracterizar-se pela estabilidade, firmeza e vontade do homem em agir sempre com retidão.

Segundo BRUCCULERI, existem três espécies distintas de justiça: comutativa, distributiva e legal. A justiça comutativa é aquela aplicada nas relações de troca, onde deve prevalecer o princípio da igualdade. Assim, a título de exemplo, o salário deve equivaler exatamente ao trabalho, o preço à mercadoria, a reparação ao dano causado etc. Essa igualdade, esse equilíbrio, aliás, a razão de ser de representar-se a justiça pondo-lhe nas mãos uma balança. (73)

A justiça distributiva, como o próprio nome lhe diz, é aquela que diz respeito à distribuição dos bens e dos encargos, regulando as relações entre a sociedade e seus membros. Aqui também o princípio da igualdade deve ser aplicado, especialmente em face da desigualdade que prevalece entre os membros da sociedade. Assim, também com o intuito de exemplificar, “os bens, as honras, os cargos a distribuir são proporcionais aos trabalhos, aos méritos e à capacidade dos sócios”. (74)

Por sua vez, entende-se por justiça legal a que submete à lei o modo de proceder do homem, os seus atos, subordinando-os ao interesse coletivo.

A Encíclica Rerum Novarum fala ainda em justiça natural, que diz respeito a tudo o que é devido por direito natural e em justiça contratual ou positiva, que é a derivada do direito positivado, logo, a justiça legal.

Dos mais interessantes são, também, os conceitos formais de justiça, elaborados por dois dos mais importantes pensadores e filósofos contemporâneos, Chaim Perelman e Agnes Heller.

Perelman (75) – oferece três definições de conceito formal de justiça ou, como ele chama, de justiça formal ou abstrata. No primeiro deles, a justiça é “um princípio de ação de acordo com o qual seres de uma e da mesma categoria essencial precisam ser tratados da mesma forma”. Noutro, a justiça formal significa “aplicar uma regra a todos os membros de uma categoria essencial”. Por último, seria “observar uma regra que tem a obrigação de tratar de determinada maneira todas as pessoas que pertencem a uma determinada categoria”.

Já, para Heller (76), “o conceito formal de justiça significa a aplicação consistente e contínua das mesmas normas e regras a cada um dos membros de um agrupamento social aos quais elas se aplicam.”

Apresentadas os mais variados conceitos e definições de justiça, seguem-se os pertinentes à justiça social, que é a que mais interesse à proposta do presente trabalho monográfico.

2.1.2Conceitos e Definições de Justiça Social

Da mesma forma que a justiça, também a justiça social apresenta uma variedade de sentidos, dificultando, por vezes, a sua melhor conceituação.

Alguns doutrinadores entendem por justiça social uma condição de bem-estar econômico que uma sociedade deve ter como ideal.

Mussolini, por exemplo, no seu regime fascista, discursava sobre “a realização duma mais alta justiça social para todo o povo italiano”, entendendo esta “alta justiça social” como garantia de trabalho, salário justo, conforto no morar, possibilidade de desenvolvimento pessoal etc. (77)

O italiano ACHILLE LORIA (78) , em sua obra A caminho da justiça social , também indica a justiça social como um conjunto de condições que melhor realizam o ideal social (que para ele, seria o ideal socialista), sob os auspícios da eqüidade.

Os Padres Henrique Pesch, Vermeersch e G.C. Rutten (79) apresentam definições bastante parecidas. Segundo Pesch, a justiça social é um “complexo de todas as virtudes que se praticam na sociedade e em especial a virtude da justiça legal, pela qual se dá aquilo que é devido à sociedade e ao interesse coletivo”. Vermeersch entende-a como “o conjunto de hábitos virtuosos que formam o bom cidadão”. Já, para Rutten, nada mais é do que uma nova denominação à justiça geral ou legal apregoada por Santo Tomás de Aquino.

E, reunindo todas essas definições, o Padre Ângelo Brucculeri (p.26), elabora sua própria definição, ao concluir que a justiça social é “uma virtude que nos leva a cumprir toda a ação virtuosa em ordem ao bem comum, à qual o homem não poderá subtrair-se sem violar o direito da sociedade à cooperação de seus membros”.

Outros doutrinadores vêem na justiça social a justiça que deve prevalecer na sociedade, pois englobaria não só as justiças comutativa, distributiva e legal, como também a eqüidade.

Johannes Messner (80) , define a justiça social como “aquela espécie de justiça que vincula os deveres recíprocos dos grupos sociais e dos seus membros, em ordem ao bem comum” e, ao fazê-lo, aponta alguns aspectos sem o quê não há justiça social: i) direito ao trabalho; ii) o direito de melhorar as condições econômicas de todos os que se encontram no estado de dependência das relações de trabalho; iii) o direito de seguro de vida do operário (e de sua família) diante do desemprego; iv) o direito de receber um aumento de salário proporcional ao aumento de produtividade no trabalho; v) o direito dos grupos sociais serem inseridos como legítimos membros da sociedade; vi) o direito ao mútuo respeito das aspirações e reivindicações justas entre as várias classes.

Há, ainda, outras definições, como as de MONTORO (81) ––, para quem a justiça social é “a virtude pela qual os membros da sociedade dão a esta sua contribuição para o bem comum, observada uma igualdade proporcional”. Aliás, essa definição vai de encontro às definições clássicas e modernas como as de MARRÉS, CATHREIN ou de DESROSIERS (82) . O primeiro diz que a justiça social é a “virtude pela qual damos à sociedade o que lhe é devido para promover o bem comum dos cidadãos”. Cathrein, que é a “virtude que inclina o homem a dar à comunidade aquilo que lhe é devido”. Finalmente, no entender de Desrosiers, é a “virtude que nos leva à promover o bem comum da sociedade de que fazemos parte”.

Não obstante a plêiade de conceitos ou definições todas acabam apontando para um grande objeto da justiça social: a realização do bem comum ou, nas palavras de Santo Tomás de Aquino, comentando Aristóteles, “ordenar os atos de todas as virtudes para o bem comum”. (83)

Aliás, enquanto a justiça social tem por objeto a realização do bem comum (84) , a justiça legal tem por objeto fixar as exigências do bem comum, ou seja, é uma finalidade da lei.

Apresentados, pois, conceitos e definições de justiça social, é oportuno destacar, também, alguns de seus princípios.

2.1.3Princípios da Justiça Social

No entender do sociólogo alemão, expoente dos estudos sobre o Estado, Claus OFFE (85), em termos específicos da justiça social são relevantes os princípios que balizam a distribuição da renda e das prestações de serviços, pois são meios para que sejam alcançadas a segurança, o bem-estar e as melhores oportunidades de vida para diferentes categorias de pessoas.

Por essa razão, segundo ele, haveriam apenas três princípios fundamentais a serem considerados: o princípio da ajuda, o princípio do salário justo ao trabalhador e o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei.

O princípio da ajuda é representado pelo “imperativo segundo o qual pessoas que se encontram em uma situação de emergência têm direito à ajuda dos que podem prestar tal ajuda e por essa razão estão obrigados a prestá-la”.

O grande problema é a identificação desse estado de necessidade, eis que este pode advir de um total estado de pobreza ou da falta de oportunidades, onde o necessitado não tem culpa de sua situação, ou da total falta de esforço e de vontade próprias no sentido de que seu estado de necessidade não seja perene, mas transitório. Muitos podem vir a querer apenas esperar ajuda.

Para evitar esse tipo de atitude negativa, o necessitado deve comprovar que não reúne condições de superar a sua situação de indigência com seu próprio esforço e vontade e que não dispõe de qualquer espécie de ajuda (familiares, amigos etc). Nesse caso, indubitavelmente tem direito à ajuda e essa ajuda deve ser arcada pela sua comunidade, a partir dos tributos que paga. Ou seja, a ajuda aos necessitados deve constar das previsões orçamentárias.

O segundo princípio, o do salário justo ao trabalhador, significa que o salário deve remunerar-lhe no valor adequado ou equivalente ao rendimento do seu trabalho produtivo. Todo aquele que trabalha, tem a pretensão moral e jurídica de ser remunerado na proporção justa do seu trabalho.

As experiências vividas, especialmente pelos Estados de Bem-Estar Social, têm demonstrado que o salário justo não pode ser uma decisão exclusiva do mercado de trabalho, mas um resultado de negociações entre os trabalhadores (representados pelos seus sindicatos) e os empregadores.

Por outro lado, para aquelas pessoas que por uma razão ou outra não podem trabalhar, como é o caso das idosas, das doentes, acidentadas ou das mães que têm filhos ainda em fase de amamentação, ou até mesmo para aqueles que se encontram no desemprego, a previdência social deve lhes suprir as necessidades mais básicas.

Finalmente, o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, que significa que todos os cidadãos têm uma pretensão de direito a serviços públicos. É o caso, por exemplo, de um bom sistema escolar público, de um bom sistema público de saúde etc.

Esses serviços são financiados por orçamentos públicos e com recursos provenientes da arrecadação de tributos, logo, não pode haver, aqui, qualquer espécie de exclusão. O cidadão não precisa comprovar, como no caso do princípio da ajuda, que está em situação de necessidade para beneficiar-se dos serviços públicos, nem apenas fazer jus a eles em função do seu trabalho. Cabe ao Estado, independentemente da situação do cidadão, o atendimento a este princípio.

Para a configuração institucional dos princípios da justiça social, Claus OFFE aponta cinco sugestões. A primeira delas, diz respeito à criação de instituições de combate à pobreza que disciplinem e controlem os pobres, de forma a identificar aqueles que realmente são os necessitados, logo, carentes de ajuda.

Outro passo a ser tomado consiste na regulamentação das relações de trabalho, a fim de assegurar proteção jurídica ao trabalhador, impor limites às jornadas de trabalho, abolir o trabalho infantil, proteger o trabalhador com efeitos danosos do processo de trabalho e dar-lhe relativa proteção contra demissões sumárias.

Uma terceira sugestão de OFFE está relacionada com a proteção e seguridade social dos trabalhadores e de suas famílias. Um sistema de seguridade social eficiente é fundamental para assegurar condições de vida dignas ao trabalhador e à sua família no caso de doença, desemprego ou idade avançada, ainda mais num contexto de elevadas taxas de desemprego e de envelhecimento da população, como ocorre nos dias atuais.

A quarta sugestão está voltada à implementação de constantes negociações entre trabalhadores (representados por seus sindicatos) e empregadores, a fim de que os salários possam ser fixados na medida justa. Se o trabalhador torna-se “caro” demais, há redução na demanda por mão-de-obra e, por conseqüência, aumento na taxa de desemprego. Se o trabalhador é “barato” demais, pouco pode consumir e sua contribuição para a demanda adicional é ínfima. Logo, pouco influi no crescimento da economia e também na geração de novos empregos. Um sindicato escorreito, equilibrado, que vise efetivamente o interesse dos seus filiados é fundamental para uma justa negociação.

Finalmente, OFFE oferece como quinta e última sugestão para a implementação dos princípios de justiça social, que as autoridades governamentais tenham como um de seus maiores objetivos a consecução do pleno emprego. É fato conhecido que o Estado pode influir decisivamente por meios políticos nos índices de emprego e de crescimento, afastando aquele que talvez se configure no maior problema social dos dias atuais (e do qual advém uma série de outros problemas), que é o desemprego. Acabando com o desemprego, o Estado está dando importante passo em direção à justiça social.

Ao falar-se em princípios da justiça social, não há como omitir a forte e importante influência que a Doutrina Social da Igreja exerceu não apenas sobre eles, mas sobre a própria instituição e busca pela justiça social. Por esta razão, dedica-lhe, o presente trabalho, uma breve apresentação.

2.2A DOUTRINA SOCIAL DA IGREJA

“A conduta do homem depende da qualidade da sua fé no futuro. O mundo tende para um todo; este se organiza, integra e sintetiza à medida que a consciência do homem melhora quando o seu conhecimento de Deus progride. Quanto mais sensível a consciência do homem para com Deus, mais puro o seu amor para com o próximo, e só este espírito de amor espontâneo para com o próximo conseguirá integrar a sociedade humana”.

H.C. Lacerda – Nossa época e as implicações sociais do Cristianismo

Inicialmente, cabe destacar que para se entender a Doutrina Social da Igreja, em primeiro lugar é necessário saber que a análise da realidade por ela elaborada, é feita à luz da fé, do Evangelho, dos ensinamentos de Jesus e da própria tradição cristã. Não teve a Doutrina Social da Igreja a pretensão de transformar-se em ideologia, de defender ou rechaçar quaisquer sistemas sócio-econômicos ou políticos.

“A Doutrina Social da Igreja representa um conjunto de pronunciamentos da Igreja Católica Romana, com base nos textos da Bíblia e dos pensadores cristãos, sugerindo normas para a solução dos problemas sociais, através de encíclicas, discursos ou mensagens sociais dos papas, bem como de conclusões sobre temas sociais publicados por bispos ou pelas conferências episcopais.” (86)

A origem da Doutrina Social da Igreja está na encíclica Rerum Novarum , promulgada em 1891 pelo Papa Leão XIII em face das condições deploráveis impostas pela Revolução Industrial aos trabalhadores e suas famílias. Se, por um lado, o Papa Leão XIII defendia o direito à livre associação dos trabalhadores e a intervenção do Estado na economia, denunciando o egoísmo do liberalismo capitalista, por outro apontava o socialismo como “o perigo mais ameaçador”.

Em 1931, num contexto de grave crise mundial motivada pela depressão econômica dos Estados Unidos, o Papa Pio XI publicou a encíclica Quadragésimo Anno , que além de ratificar a Rerum Novarum , criava um modelo alternativo, ao qual chamou-se de corporativismo cristão. Pio XI publicou, ainda, outras duas encíclicas: a Non Abbiamo Bisogno (1931), contra o fascismo de Mussolini, e a Mit Brennender Sorge (1937), contra o nazismo de Hitler.

Mas é através do Papa João XXIII que a Doutrina Social da Igreja passa a apresentar contornos mais realistas, com a abertura do Concílio Vaticano II e com as suas duas encíclicas, Mater et Magistra (1961), onde a palavra socialização aparece pela primeira vez em documentos pontifícios, e Pacem in Terris (1963), onde são destacados a ascensão das classes trabalhadoras, a promoção da mulher e o fim do colonialismo.

Em seguida, com o Papa Paulo VI e com João Paulo II, vem a defesa da dignidade do trabalho e sua primazia sobre o capital e, também, a legitimidade e a função social da propriedade (inclusive dos meios de produção), contidas no documento Gaudium et Spes e nas encíclicas Populorum Progressio (Paulo VI, 1967) e Laborem Exercens (João Paulo II, 1981).

Também na II e na III Conferência Geral do Episcopado Latino-Americano (II e III CELAM), foram elaborados importantes documentos para a Doutrina Social da Igreja. Da II CELAM (Medellín – Colômbia - 1968), por exemplo, saiu a consciência da necessidade de libertação para os pobres da América Latina e foi consagrada a experiência das comunidades de base, núcleos cristãos criados sob a égide da teologia da libertação.

Na III CELAM (Puebla - México – 1979), presidida pelo próprio Papa João Paulo II, ficou definida que maior missão pastoral a “opção preferencial pelos pobres”. Uma das conclusões de Puebla, dizia que “esta opção, exigida pela escandalosa realidade dos desequilíbrios econômicos da América Latina, deve levar a estabelecer uma convivência humana digna e a construir uma sociedade justa e livre”. (87)

Lançada, pois, com maior ênfase, a semente da justiça social, cabe destacar alguns dos princípios da Doutrina Social da Igreja: (88)

i)Amor ® É a grande força que move a prática social cristã; a luta por mudanças sociais justas é uma das formas mais exigentes do amor cristão.

ii)Dignidade da pessoa humana ® A pessoa humana, fruto do amor de Deus, criada à sua imagem e semelhança é solidária, tem direitos e deveres, é mais importante do que o modo de se organizar a sociedade, do que os sistemas econômicos, políticos etc.

iii)Solidariedade ® É uma das formas de vencer as injustiças, o individualismo, a concorrência imoral e desleal, a acumulação, a exclusão social. Faz os homens viver como irmãos.

iv)Trabalho ® O trabalho cria o capital, é fonte de riqueza das nações. Assume papel chave na questão social, porque através dele se mantém a vida. Por isso, exige políticas voltadas ao pleno emprego e à uma remuneração justa.

v)Função social da propriedade ® Os bens são para o bem de toda a humanidade. Se uma propriedade é utilizada como meio de concentração de riqueza, fere o direito e cria a injustiça.

vi)Defesa da vida ® Para que todos tenham “vida e vida em abundância” (João 10,10).

vii)O povo é mais importante que o Estado ® O poder político deve estar a serviço do povo e não o contrário. Daí a importância da participação política consciente das pessoas no sentido de conseguir o bem comum e não o bem de grupos e partidos.

viii)A luta pela justiça ® Um verdadeiro cristão não fica apenas esperando pela justiça, luta por ela. Se organiza e enfrenta a injustiça, defende a causa de milhões de excluídos, defende os pobres.

ix)Compromisso social de fé ® O cristão luta com fé pelos direitos sociais. “Assumir a fé é construir um mundo novo, mais justo, mais fraterno, de comunhão e participação”.

x)Construir a paz ® A paz é a base da convivência social, política, econômica. Deve ser desejada por todos, para todos.

Com a Doutrina Social da Igreja, uma primeira parte do presente capítulo, de conteúdo mais teórico, pode-se dizer encerrada. A segunda parte dele – se é que assim pode ser chamada – reúne basicamente questões de eminente injustiça social, pois através de seu estudo, mais fácil e compreensivelmente se destaca e se assimila melhor o que é a justiça social.

Assim, a começar pela exclusão social, é do que passa a tratar este trabalho de conclusão de curso.

2.3A EXCLUSÃO SOCIAL

Com o surgimento do sistema capitalista, cuja lógica está centrada no mercado e na riqueza que por ele circula, surgiu também a forma clássica da exclusão social, consubstanciada na expulsão dos camponeses da terra, uma vez que os detentores do capital acreditavam – e muitos ainda hoje acreditam – poder dar à terra um uso mais racional, quer seja o uso capitalista.

Porém, a sociedade capitalista, ao longo de sua existência, tem se caracterizado pela substituição do trabalho humano por inovações tecnológicas, criando, ao mesmo tempo, uma espécie de “homem descartável” e, com ele, miséria, marginalidade, sofrimento e profunda desigualdade social, trazendo uma nova realidade social, onde o pobre não é mais aquele que não tem o que comer, mas aquele que se encontra socialmente excluído. (89)

A exclusão é, na verdade, um processo de privação. E não mera privação econômica, mas privação de emprego, de consumo, de bem-estar, de direitos, de liberdade, de esperança. É um processo de aprofundamento das desigualdades, uma vez que as oportunidades são totalmente desiguais, a ascensão social está voltada para uma minoria.

No chamado neoliberalismo, onde o Estado se torna o estado mínimo, o desenvolvimento não está voltado ao homem, mas ao capital; cabe à própria sociedade resolver seus problemas sociais. As políticas econômicas buscam a “inclusão dos excluídos”, mas apenas no processo econômico, em prol da circulação de bens e serviços, em prol da produção, ou seja, em favor da classe dominante. Assim, surge uma nova desigualdade. Trata-se de uma desigualdade construída não pela simples diferenciação das classes sociais, mas pela exclusão degradante do homem.

Para alguns doutrinadores, aliás, não é bem o caso de exclusão, mas de inclusão do homem num contexto de degradação, precariedade, instabilidade e marginalização. Nesse sentido, MARTINS (pág.33) entende que, exemplificando a inclusão:

“as crianças de Fortaleza que se dedicam à prostituição para ganhar a vida não são excluídas: elas são incluídas como prostitutas, isto é, como pessoas que estão no mercado possível de uma sociedade excludente que é essa. Elas estão vendendo um serviço, recebendo dinheiro para sobreviver. Só que se trata de um serviço que lhes compromete a dignidade e a condição de pessoa. Elas se integram economicamente, mas se desintegram moral e socialmente.”

Assim, para que não prevaleça entre os pobres a idéia de que para eles não há justiça, não há alternativas de ascensão social, é necessário que a excludência seja combatida pela sociedade, de forma a não aprofundar o abismo já existente.

Como diz Henri Lefebvre (90), “daqui para a frente, as grandes lutas sociais vão se desenvolver em torno das necessidades radicais , necessidades que derivam de contradições subjetivamente insuportáveis e que não podem ser atendidas se a sociedade não sofrer mudanças fundamentais e profundas de responsabilidade de todos; se a sociedade não se modernizar revolucionando suas relações arcaicas, ajustando-as de acordo com as necessidades do homem, e não de acordo com as conveniências do capital.”

2.4POBREZA, MISÉRIA E FOME: VERDADEIRO CAOS SOCIAL

Os traços econômicos mais característicos da cultura da pobreza incluem a luta constante pela vida, períodos de desocupação e de subocupação, salários baixos, uma diversidade de ocupações não qualificadas, trabalho infantil, ausência de poupança, uma escassez crônica de dinheiro efetivo, ausência de reservas alimentares em casa, o sistema de fazer freqüentes compras de pequenas quantidades de produtos alimentícios várias vezes por dia, à medida que forem necessários, o penhor de bens pessoais, o empréstimo de dinheiro a juros usurários junto aos prestamistas locais, serviços creditícios espontâneos e informais organizados por vizinhos, e o uso de roupas e móveis de segunda mão”.

Oscar Lewis – sociólogo norte-americano

Não há dúvidas que o maior problema social – e que não é recente – a ser enfrentado por toda a sociedade (governantes e governados) nos dias atuais e no futuro próximo, é o que está relacionado à pobreza, à miséria e à fome de grande parte da população do planeta. Em parte dele decorrem outros grandes problemas, como a violência e o crime. Basta dizer que 1,2 bilhão de pessoas em todo o planeta sobrevive com menos de US$ 1 (um dólar norte-americano) por dia. (91)

A pobreza não é uma condição muito fácil de ser conceituada ou definida. Pedro Demo, no prefácio do seu livro Pobreza Política , coloca que “pobre é o faminto, que habita mal ou não tem onde habitar, não tem emprego ou recebe remuneração abaixo dos limites de sobrevivência”. (92)

Segundo a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), a Organização Mundial de Saúde (OMS) e as Organizações das Nações Unidas (ONU), o que determina a pobreza de uma família é a sua renda média mensal e o poder de compra que ela lhe garante. A chamada linha de indigência baseia-se numa cesta básica de alimentos que atenda aos requisitos nutricionais mínimos recomendada pela FAO/OMS/ONU, para uma família formada em média por quatro pessoas. O seu valor corresponde a aproximadamente US$ 260,00 (duzentos e sessenta dólares norte-americanos). Isso é o equivalente, em números atuais, a pouco mais de três salários mínimos praticados no Brasil.

De fato, uma das formas de se mensurar a pobreza é a partir da renda familiar per capita (renda familiar total dividida pelo número de membros da família), pois os órgãos do Governo responsáveis pelos cálculos inflacionários e pelos levantamentos estatísticos econômico-sociais podem, a cada período e por área de habitação: i) calcular a renda per capita necessária para que uma família satisfaça suas necessidades básicas (moradia, vestuário e alimentação), ou seja, a linha de pobreza; ii) verificar o número de famílias que possuem renda abaixo deste valor e qual a renda média necessária para que essas famílias ultrapassem a linha de pobreza (hiato de renda); iii) calcular a renda necessária para que uma família satisfaça apenas suas necessidades de alimentação (linha de indigência). (93)

Para André GORZ (94) , “a pobreza existe quando numa sociedade e num nível de determinado desenvolvimento do conjunto de possibilidades (especialmente educacionais, sanitárias etc) e das riquezas, estas são negadas a um indivíduo ou a um grupo, apesar de haverem sido propostas como norma virtualmente válida para todos”.

SANDRONI (p.476), define-a como um “estado de carência em que vivem indivíduos ou grupos populacionais, impossibilitados, por insuficiência de rendas ou inexistência de bens de consumos, de satisfazer suas necessidades básicas de alimentação, moradia, vestuário, saúde e educação.”

A pobreza poderia, então, ser sintetizada como uma carência de algo necessário à existência humana.

Diferencia-se tanto da marginalização social quanto da miséria, eis que, enquanto os marginalizados são excluídos pela sociedade, os pobres ainda têm a possibilidade de ocupar os níveis mais inferiores da escala social. Já a miséria é o grau mais extremo da pobreza, pois pressupõem a total falta do essencial à satisfação das suas mais agudas necessidades

Várias são as causas da pobreza. A emigração da área rural para o centro urbano é, indubitavelmente, uma das maiores. Supostamente as condições de vida são melhores nas cidades do que na zona rural, razão pela qual grandes contingentes, especialmente de jovens, emigram para elas na esperança de uma vida melhor. Como diz MEIER (95), “chegam às cidades absolutamente pobres, permanecem pobres e passam da miséria ao desespero”.

Dentre outras causas para o crescimento da pobreza, podem ser citadas:

a)as elevadas taxas de desemprego, ocasionadas especialmente pela globalização e pelas inovações tecnológicas;

b)o baixo nível de escolaridade, particularmente nos países em fase de desenvolvimento, como o Brasil (96) ;

c)o crescente processo de imigração (a mão-de-obra nem sempre vai encontrar emprego e habitação digna no seu novo país);

d)as constantes crises econômicas, causando flutuações no mercado de trabalho.

Embora mais acentuada, a pobreza não é só um problema exclusivo de países em desenvolvimento, pois está presente até mesmo nos países mais industrializados, como os Estados Unidos.

Para se ter idéia, a pobreza atingiu 34,6 milhões de norte-americanos em 2002, representando um acréscimo de 5,17% com relação a 2001 (1,7 milhão de pessoas), segundo relatório anual publicado pelo Bureau do Censo. (97)

Segundo dados da Cepal – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (98), a América Latina tinha, no ano passado, 220 milhões de pobres e 95 milhões de indigentes. Isso representa, respectivamente, 43,4% e 18,8% da população total da região.

De acordo com o Banco Mundial, mais de 1,1 bilhão de pessoas vivem na pobreza e, destas, 630 milhões são extremamente pobres, auferindo uma renda anual menor que US$ 300.

A situação do Brasil, em que pese encontra-se melhor do que a da América Latina (na qual está inserido), está muito aquém do ideal, eis que a soma da população pobre e indigente do país (tomando-se por base números da região metropolitana de São Paulo), em 1999, chega a 48,6%. Quase a metade da população brasileira ou é pobre ou é indigente.

As que mais sofrem com a pobreza no Brasil, são as crianças. Metade delas vive em condições de pobreza. A mudança desse quadro não é só uma questão moral, mas econômica. Recente estudo feito no Canadá, patrocinado pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, demonstrou que cada dólar investido em crianças até três anos de idade poupa o Estado investir 7 dólares em programas de suporte s subsídio a adultos sem condições de, por si mesmos, construir e manter um padrão digno de vida. Cuba, que é um país pobre, mas com bons indicadores sociais, tem um programa domiciliar de estimulação precoce que atinge 97% das crianças de zero a três anos de idade. (99)

A Tabela 1, a seguir, mostra a evolução temporal da indigência e da pobreza no Brasil. Como pode ser observado, os números de pobres e de indigentes vêm diminuindo no Brasil, paulatinamente. Mas, ainda assim, configuram-se grave problema social do país.

Tabela 1 – Evolução temporal da indigência e da pobreza no Brasil* - 1990 a 1999

IndigênciaPobreza

AnoPercentual de indigentes Número de indigentePercentual de pobresNúmero de pobres (em milhões)

199021,430,843,863,2

199219,327,140,857,3

199319,527,841,759,4

199514,621,633,950,2

199615,022,433,550,1

199714,822,533,951,5

199814,121,732,850,3

199914,522,634,153,1

Fonte: LISBOA, p.17.

* As linhas de indigência e pobreza foram as da região metropolitana de São Paulo.

Outro sério problema, que também não é exclusividade brasileira, eis que aflige e mata milhões de pessoas a cada ano em diversos países, é a fome.

“Não há no mundo nenhum desastre que se compare à fome. O número de pessoas cuja morte resulta da má-nutrição é equivalente aos efeitos de uma bomba de Hiroshima a cada três dias. A maioria das vítimas da fome são crianças, mulheres grávidas ou em fase de amamentação. São esses seres humanos que justamente mais necessitam de alimento”. (100)

Existem dois tipos de fome: aguda e crônica. Conhecida como o “flagelo do Apocalipse”, a fome aguda caracteriza-se pela privação intensa de nutrientes e mata milhares, milhões de pessoas em semanas ou meses. É a fome da Etiópia, por exemplo. A fome crônica, por sua vez, vem na forma da privação de nutrientes por longo período, ou seja, é um estado permanente de desnutrição. É endêmica e vai matando aos poucos. É a fome característica do Brasil, mas que pode ser combatida com políticas de governo que corrijam a distribuição de renda.

Atualmente, a fome crônica atinge de 500 milhões a 1 bilhão de pessoas pobres do mundo; a fome aguda mata 16 milhões de pessoas por ano (24 pessoas por minuto, das quais 18 são crianças com menos de cinco anos); 150 milhões de crianças com menos de cinco anos (uma em cada três) são subnutridas; e 12,9 milhões de crianças que morrem a cada ano antes de completar cinco anos. (101)

E a fome mata e faz sofrer milhões e milhões de pessoas não porque lhes falte alimentos. O alimento produzido no mundo é mais do que suficiente para saciar a todos os seus habitantes (102). O que falta a essa grande quantidade de pessoas é o essencial para ter acesso ao alimento: o dinheiro.

No jogo de mercado, não importa se rico ou se pobre, as necessidades biológicas de nutrição, de alimentação, como tantas outras necessidades do homem, são apenas demandas efetivas e, como tal, estão disponíveis apenas para aqueles que dispõem de condições financeiras para adquiri-las. Aliás, como diz HELENE, “nesse jogo social, pessoas que ganham US$ 100 por ano competem pelo mesmo alimento com aqueles que ganham US$ 100 por mês, por semana, por hora ou até mesmo por minuto.” (103) O próprio trabalhador rural, aquele que produz e colhe o alimento, em muitos casos, também sofre com a fome, eis que sua produção é para ser vendida no mercado. A alimentação deixou de ser questão de sobrevivência do ser humano para transformar-se em simples bem de consumo.

A maior parte da população mundial encontra-se nos países em desenvolvimento (aproximadamente 5 bilhões de pessoas, 80% da população total), justamente onde a fome é muito mais acentuada. Das 1,7 bilhões de crianças com menos de 15 anos, 82% vivem nos países em desenvolvimento. Grande número delas morrerá vítima da desnutrição ou de doenças causadas pela má qualidade da água e pela falta de saneamento básico. Estatísticas do UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância, mostram que 97% das mortes de crianças com menos de 5 anos de idade e 99% das mortes de mulheres por problemas decorrentes da maternidade ocorrem nos países em desenvolvimento. Que neles se encontram 350 milhões de mulheres com anemia por má nutrição; que de 12 a 15% dos bebes neles nascem com baixo peso e respondem por 30 a 40% de todas as mortes infantis. (104)

O Brasil tem, hoje, perto de um terço de sua população mal-nutrida; 9% de suas crianças morrem antes de completar um ano de vida. E persiste a política de exportação para os produtos agrícolas, em detrimento ao seu consumo doméstico. Tudo para cumprir metas relacionadas ao equilíbrio comercial.

Os números comprovam a calamidade mundial que é a fome e não podem configurar-se meros números estatísticos. Mais do que isso, precisam sensibilizar os governantes, especialmente dos países ricos e desenvolvidos, eis que reúnem totais condições de prestar ajuda e solidariedade, de que a fome é um mal que precisa urgentemente ser combatido.

Ao contrário do que pregava MALTHUS, o problema da fome não está no crescimento da população em proporção maior do que a de produção de alimentos. O mundo não precisa de pestes, epidemias ou guerras para reequilibrar temporariamente a situação. Os governantes não devem negar toda e qualquer assistência às populações pobres. Ao contrário disso, devem voltar todas as suas atenções para o atendimento dessas populações, combatendo a pobreza, a miséria, a fome, a desigualdade e a exclusão social. Ao invés de políticas liberais excludentes, políticas que permitam que a dignidade da pessoa humana e a justiça social não fiquem restritas a discursos, ou, tão pouco, a direitos e fundamentos constitucionais vazios.

Para encerrar, cabe registrar uma imagem que o ex-ministro da Fazenda, Rubens Ricupero (106), em seu artigo Hierarquia da Fome , traz à lembrança. Trata-se de uma imagem que certamente ficou gravada na retina de muitas e muitas pessoas que assistiam, pela televisão, nos idos de 1984 ou 1985, as duras e tristes, para não dizer dantescas, cenas da fome que assolava a Etiópia, onde milhares de pessoas morriam a cada dia: a imagem de uma jovem mãe africana com seu filho morto ao peito, embalando-o, olhar distante, como que tentando, talvez em últimas gotas de leite – se é que lhe restavam, trazer-lhe de volta a vida. Imagem da dor e dos absurdos contrastes do século XX. Imagens que o homem pode e deve deixar de produzir.

2.5A VIOLÊNCIA URBANA

A violência urbana também se configura como um dos principais problemas públicos dos países em desenvolvimento, de modo particular nos países da América Latina, onde é muito mais acentuada.

Em termos de Brasil, merecem destaque (negativo) as cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, bem como suas regiões metropolitanas, constantemente figurando entre as mais violentas da América Latina, como pode ser observado na Tabela 2, abaixo.

Tabela 2 – Taxa de homicídios por cem mil habitantes em cidades da América Latina

CidadePaís AnoTaxa de homicídios(por cem mil habitantes)

Medellín Colômbia 1995248,0

Diadema Brasil 1997146,1

Cali Colômbia 1995112,0

Ciudad Guatemala Guatemala 1996101,5

San Salvado El Salvador 199595,4

Belford Roxo Brasil 199776,5

Caracas Venezuela 199576,0

São Paulo Brasil 199855,8

Rio de Janeiro Brasil 199852,8

Lima Peru 199525,0

Ciudad de México México 199519,6

Santiago Chile 19958,0

Buenos Aires Argentina 19986,4

Fontes: no Brasil, Sistema de Informação da Mortalidade; na Argentina, Division Nacional de Política Criminal, Ministério de la Justicia ; no Chile, Cruz (1999); nos demais países, Buvinic & Morrisom (1999).

Esta tabela foi retirada na íntegra de: LISBOA, p.24.

O homicídio é, nos dias atuais, a principal causa de mortalidade entre os homens no Rio de Janeiro, implicando numa redução de 3,4 anos na expectativa de vida ao nascer. Está acima de doenças como: tumores (redução de 3,07 anos na expectativa de vida ao nascer); respiratórias (2,84 anos); cérebro-vasculares (2,58 anos) e do coração (2,55 anos). (107)

Em se tratando de crimes contra o patrimônio, as estatísticas mostram que, somente na cidade do Rio de Janeiro, no ano de 1995, foram registrados 33 mil casos de roubo à mão armada e 16 mil furtos de automóveis. Isso representa, respectivamente, taxas de 584 e 276 por cem mil habitantes.

Várias podem ser as causas para o crescimento da violência, mas os pesquisadores têm destacado com as principais delas (dentre outras):

-as piores condições no mercado de trabalho entre os mais jovens;

-o aumento da renda média de determinadas regiões, combinado com o aumento da desigualdade social;

-o enorme déficit brasileiro na promoção de bem-estar social das populações mais pobres;

-incapacidade do Estado em atender às demandas da população por serviços públicos, em razão dos poucos investimentos do governo em projetos sociais e desenvolvimento econômico;

-a recessão econômica, com suas elevadas taxas de desemprego;

-expansão do mercado ilegal de drogas e de armas.

Acredita-se que resolvendo os seus problemas econômicos e sociais, a partir da adoção de políticas que proporcionem maior igualdade de oportunidades econômicas e defesa de direitos democráticos, bem como de políticas que possibilitem a reeducação e ressocialização do criminoso para que possa voltar a conviver na sociedade, o Brasil estará amenizando as taxas de violência nas grandes cidades.

Como forma de combate efetivo ao crime e à violência, LISBOA (p.51) aponta algumas sugestões para prevenir a entrada dos jovens na criminalidade. São elas:

a)a extensão do Programa Bolsa Escola para adolescentes, sobretudo nos grandes centros urbanos;

b)a melhoria dos serviços públicos nessas regiões, em particular a educação de ensino médio;

c)a especial atenção aos grupos de jovens desocupados nas comunidades carentes dos grandes centros urbanos.

Como se vê, é imprescindível que o governo brasileiro adote medidas urgentes de combate ao caos social que acometeu o país, pois, a partir de uma melhor distribuição de renda e de uma política de pleno emprego, as desigualdades e as exclusões sociais tendem a cair e, junto com elas, a pobreza, a miséria, a fome e, por via de conseqüência, a violência urbana.

É certo que esse é um trabalho de resultados de longo prazo, mas é infinitamente melhor do que nada fazer.

2.6O NEOLIBERALISMO E O RISCO QUE IMPÕE À VERDADEIRA DEMOCRACIA

A atual conjuntura mundial é marcada por grandes contrastes, que separam com profundos abismos sociais os países ricos e desenvolvidos, de um lado, e, de outro, os chamados países em desenvolvimento.

O Brasil, país em fase de desenvolvimento que é, enfrenta os mesmos problemas das demais nações que se encontram nessa condição; quer seja, um grave quadro de pobreza, miséria, fome, desemprego, marginalização social e exclusão.

Não há dúvidas que, no contexto atual, a sofrida situação da maior parte dos países em desenvolvimento é agravada, em muito, pelo processo de globalização, fruto do neoliberalismo, que só faz aumentar as injustiças sociais.

Um grande exemplo disso, é o caso da fome (comentada anteriormente). No mundo globalizado, a alimentação das pessoas está concentrada nos grandes produtores, nas grandes corporações. “A maior parte do processamento de alimentos no mundo está nas mãos de poucos conglomerados, como a Nestlé e a Phillip Morris”. (108) Para se ter uma idéia a esse respeito, basta lembrar que a Nestlé (que tem o controle de companhias como Chambourcy, Findus, Crosse, Blackwell, Carnation e Rowntree) e a Phillip Morris (que controla companhias como Kraft, Suchard, General Foods e Marlboro), juntas, exportam 85% da produção de trigo, 95% da produção de soja e 80% da produção de sorgo dos Estados Unidos. Outro exemplo desse domínio das grandes corporações na área de alimentos é o dado pela Cargill, empresa canadense com ramificações em todo o mundo, inclusive no Brasil, que, sozinha, controla 60% do comércio mundial de cereais e cuja receita pela venda de seus produtos, em 1990, foi igual ao Produto Nacional Bruto – PNB (valor total dos bens e serviços produzidos pela economia do país) do Paquistão. (109)

No Brasil de hoje, apenas 9% de proprietários detém 82% da terra agricultável e das pastagens do país, numa verdadeira ''''monocultura de exportação'''', pois o incentivo maior é para o equilíbrio da balança comercial. Só que essa política é – e continua sendo – causa para grandes movimentos migratórios do campo para a cidade, para os conflitos de terra (noticiados todos os dias pelos meios de comunicação) e, por vias de conseqüência, para a própria fome.

Voltando um pouco no tempo, verificamos que o neoliberalismo, surgido ao término da segunda guerra como uma forma de reação ao intervencionismo de Estado (110) e ao Welfare State (111) , adotou como principal objetivo a estabilidade econômica, com o combate à inflação. Para tanto, políticas voltadas a privatizações, desregulamentação, cortes do gasto público, dentre outras, se transformaram em cartilha a ser seguida por todos.

O que se constata é que a imposição dessas políticas neoliberais afasta cada vez mais a adoção de políticas públicas que tenham como prioridade amenizar os graves problemas estruturais e sociais que tanto flagelam os países em desenvolvimento. O sucesso no combate à inflação, no aumento dos lucros, na redução dos salários, na diminuição dos déficits públicos é obtido mediante o aumento do desemprego e da exclusão social. (112)

E isso, não é diferente do que ocorre com o Brasil. Basta ver os recentes governos de Fernando Collor de Melo, Fernando Henrique Cardoso e, até mesmo, o início do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, onde a estabilidade econômica e o cumprimento de metas estipuladas pelo Fundo Monetário Internacional – FMI surgem como principais prioridades.

A globalização, na forma como vem sendo imposta ao Brasil – e aos demais países pobres ou em desenvolvimento – tem produzido exclusão social e elevado os índices de criminalização, em função do crescimento da pobreza, da miséria, da fome e do alargamento das desigualdades sociais. Os problemas sociais estruturais que dela decorrem afastam qualquer possibilidade de se alcançar uma verdadeira democracia.

Nesse sentido, os dizeres de HELENE et. al. (p.7), quando discorrendo sobre a fome, colocam que “a fome não é conseqüência da falta de alimento, mas da falta de democracia, de um tipo de democracia que diga que todos nós temos direito a uma alimentação compatível com nossa idade, nossas necessidades e nossa dignidade.” Da mesma forma que à fome, isso se aplica também a todos os problemas sociais causados por essa globalização excludente.

Em conferência realizada em Porto Alegre, no dia 4 de fevereiro de 2002, na Pontifícia Universidade Católica – PUCRS, professores, sociólogos, pesquisadores de renome internacional, dentre os quais Giampiero Rasimelli (Itália), Vinod Raina (Índia), R.V.G. Menon (Índia), Carlos Zarco Mera (México), Rajab Budabbus (Líbia), Boaventura dos Santos (Portugal) e Raul Pont, ex-prefeito de Porto Alegre, concluíram que a globalização é uma nova etapa do capitalismo, a etapa do capitalismo financeiro, que não precisa do Estado nem de suas instituições democráticas.

Para BUDABBUS, “o que a globalização rejeita no Estado Nacional é a sua natureza democrática, é sua submissão à vontade pública, que o torna uma barreira aos interesses do capital”.

Concluíram, ainda, os conferencistas, que a democracia exercida com eficácia desarma o capitalismo neoliberalista. Que somente a autoridade do povo e o poder que dele emana é eficaz na luta contra a globalização.

Aliás, causa estranheza o tamanho prestígio que principalmente os governantes dos países em desenvolvimento, como o Brasil, estão dando às teses neoliberais, eis que estas não diferem das idéias de mercado livre praticadas na década de 1930, desacreditadas pela sua incapacidade de resolver os problemas que antecederam e que sucederam a Grande Depressão. Tanto é assim que, mais recentemente, nos fins dos 1980 e 1990, novamente o mundo viveu um período global de depressão, sem que os economistas teóricos e práticos entendessem e resolvessem.

Como lembra AZEVEDO (114), “a pretensão de um caráter auto-regulador do mercado resulta contrastada pelo constante crescimento do número dos desempregados, dos subempregados, dos que vivem abaixo da linha de pobreza, dos que passam fome.” As privatizações indiscriminadas, a desregulamentação da economia e a globalização econômica (115) resultam no perecimento dos direitos e garantias sociais e, também, na desestruturação econômica dos países periféricos.

Nesse contexto, a democracia existe apenas em sentido político, porque em sentido social encontra-se debilitada a tal ponto que está em risco a sua longevidade.

Inexistindo no Estado a adoção de uma política de justiça social que combata com efetividade as mazelas causadas pelas políticas neoliberais por ele implementadas, estas mazelas tenderão a continuar crescendo e a produzir maior nível de marginalização social e violência desenfreada tal, que não haverá como se manter inabalável a sua estrutura democrática.

Urge, pois, que as sociedades hodiernas, especialmente dos países em desenvolvimento, como o Brasil, mobilizem-se no sentido de reivindicar que seus governantes voltem suas atenções para as políticas sociais, compreendendo que a globalização não é mais do que mera “extensão do domínio de um pequeno número de nações dominantes sobre o conjunto das praças financeiras nacionais” (116) ou, nas palavras do célebre economista John Kenneth Galbrait, para quem a globalização não é um conceito sério, apenas uma maneira encontrada pelos Estados Unidos para justificar sua política de dominação econômica.

Para encerrar o estudo especificamente sobre a justiça social, ninguém melhor do que o grande economista John Kenneth Galbraith, nascido no Canadá (1908), naturalizado norte-americano.

Incansável defensor dos menos favorecidos, Galbraith traça um plano de ação para uma sociedade mais justa, onde a liberdade pessoal, o bem-estar básico, a igualdade racial e étnica estejam sempre presentes.

2.7UMA SOCIEDADE JUSTA: O SONHO DE JOHN KENNETH GALBRAITH

Em todos os países, o objetivo deve ser o bem-estar básico de todas as pessoas e uma economia que permita e encoraje o movimento ascendente para uma vida melhor, se não para uma geração, então para a seguinte.

John Kenneth Galbraith

Que o sistema de mercado é a principal força econômica, não há muitas dúvidas. Entretanto, isso não quer dizer que o papel do Estado não seja importante para a sociedade. Ao contrário, é função do Estado proteger especialmente os pobres, proporcionando-lhes as melhores condições possíveis de uma vida digna.

Como no mundo globalizado os pobres, os afortunados representam a grande maioria da população, os governantes e toda sua equipe técnica têm de voltar a sua atenção para a construção de uma sociedade justa, onde “todos os cidadãos devem desfrutar de liberdade pessoal, de bem-estar básico, de igualdade racial e étnica, da oportunidade de uma vida gratificante.” (117)

Mais do que o conflito entre capital e trabalho, o problema maior da sociedade atual está no confronto entre os ricos e o pobres, entre “os confortavelmente instalados” e os “menos favorecidos”.

Os menos favorecidos são os pobres das grandes cidades, os desempregados, os que sofrem discriminação racial, sexual ou de idade, os imigrantes recentes ou ilegais. Enquanto para os pobres o Estado é fundamental para o seu bem-estar e até mesmo para sua sobrevivência, para os ricos representa mais um ônus. Nesse sentido, a grande questão social da atualidade é descobrir como tornar o futuro melhor e mais seguro para todos, indistintamente.

Galbraith oferece um leque de sugestões voltadas justamente a isso: tornar o futuro melhor e mais seguro para todos. Para tanto, busca construir, ainda que teoricamente, aquilo que chama de “uma sociedade justa”. A essência dessa sociedade é a que se apresenta a seguir.

Na sociedade justa, as decisões devem ser tomadas com base nos méritos sociais e econômicos de cada caso específico

É inegável que a propriedade do capital continua mantendo grande poder na sociedade, como o é, também, que nem o socialismo, tão pouco o capitalismo clássico, podem ser vistos como paradigma para uma sociedade justa.

A economia moderna sem a intervenção do Estado não assegura um desempenho econômico que satisfaça a generalidade das pessoas. O desenvolvimento do sistema econômico depende em muito dos investimentos do Estado em infra-estrutura (estradas, aeroportos, serviços postais, infra-estrutura urbana em geral etc), onde a economia de mercado não atua, ou pela inexistência de retorno ou pelo retorno lento do investimento.

Assim, na sociedade justa, as decisões políticas e a ação governamental não podem estar subordinadas à ideologia ou à doutrina. Devem ser tomadas com base nos méritos sociais e econômicos de cada caso específico. Os administradores públicos devem permanecer comprometidos com o sistema da livre iniciativa, sem, contudo, declinar do importante papel social do Estado.

A dimensão social da sociedade justa

A essência da sociedade justa é que cada membro da sociedade, sem qualquer distinção ou exclusão, deve ter acesso a uma vida de bem-estar. Para tanto, deve disponibilizar a todos, principalmente através da educação, os meios necessários para que possam aproveitar as oportunidades econômicas. O governo assegurando essas oportunidades afasta a estagnação econômica e a privação, e mantém a paz social.

A sociedade justa deve buscar um crescimento econômico constante, que propicie mais empregos e produção, de sorte a afastar os perigos de uma estagnação econômica. Ninguém pode ficar sem renda, sem teto, passar fome, ser privado de assistência médica ou sofrer qualquer espécie de privação. Aos idosos deve ser assegurada uma aposentadoria que lhes dê segurança pelo resto de suas vidas. Às mães solteiras pobres, condições para que nem elas nem seus filhos sofram com a fome. A todos os física ou mentalmente enfermos ou inválidos, a garantia de que não lhes falte assistência. Para tanto, para que ninguém passe por privações, é imprescindível que o governo adote políticas econômicas que favoreçam o crescimento econômico, busquem o pleno emprego e produzam a expansão e a melhor distribuição da renda.

As grandes atribuições da sociedade justa na questão social são, portanto: “oferecer emprego e possibilidade de ascensão para todos; buscar um crescimento econômico que possa sustentar tais empregos; educação e apoio às famílias (particularmente as pobres); manter a ordem social no país; coibir qualquer forma de enriquecimento ilícito e combater a inflação”. (118)

Nesse contexto todo, o Estado desempenha importante papel, porque deve buscar uma relativa estabilidade econômica (combatendo a inflação) sem abandonar a idéia de que a justiça e a utilidade sociais são seus objetivos primordiais.

A sociedade justa diante das crises da economia capitalista

É comum a economia capitalista apresentar períodos de crise, onde a recessão e estagnação se fazem presentes, trazendo desemprego e agravando os problemas sociais. A sociedade justa deve implementar projetos voltados a conter a crise e a assegurar a expansão da produção e do nível de emprego.

Nesse sentido o governo pode reduzir impostos, ensejando sobras de rendas que irão ser gastas no mercado consumidor; pode reduzir as taxas de juros, incentivando a tomada de empréstimos e investimentos ou gastos das empresas e dos consumidores; pode até mesmo gastar mais, em que pese isso gerar inflação, investindo em obras e programas públicos que criem empregos imediatos

É preciso, pois, que a sociedade justa saiba enfrentar a depressão, recessão ou estagnação econômicas (119) , da mesma forma que saiba enfrentar os problemas

do emprego e da inflação.

A inflação, quando mal menor, deve ser aceita

Erroneamente, muitos consideram que, mais do que o desemprego, é a inflação que corrompe o desempenho econômico do Estado. Ocorre que, em geral, enquanto o desemprego aflige aos mais pobres, a inflação aflige àqueles que vivem de rendas fixas ou poupanças acumuladas.

Assim, sempre que necessário, o governo deve adotar políticas para manter os níveis ideais de desempenho econômico e, por conseqüência, de emprego e de justiça social. Ante o desemprego, deve ser aceito o mal menor, que é a inflação, desde que, evidentemente, sob o total controle das autoridades econômicas.

Os gastos públicos

Galbraith (pp.58-61) aponta a existência de três grandes categorias de gastos públicos, que precisam ser cobertos pela receita dos impostos:

a) Os que não servem a nenhum propósito presente ou futuro

São os gastos desnecessários, sem nenhuma utilidade. É o caso, por exemplo, de eventual excesso de pessoal na máquina administrativa governamental, de gastos voltados apenas a atender interesses políticos e não à necessidade pública, dentre tantos outros.

b) Os que protegem ou melhoram a atual condição econômica ou outra condição social

Na maioria dos casos são os gastos voltados às atividades governamentais, tais como a aplicação das leis, a condução da política externa, o apoio do governo à indústria e à agricultura.

c) Os que trazem ou permitem um aumento na renda, na produção e no bem-estar geral futuros

Quando o objetivo for melhorar o futuro bem-estar e promover o crescimento econômico voltado a esse fim, contrair empréstimos para cobrir os gastos governamentais é legítimo e aceitável.

Assim, investir em saúde, educação, proteção das crianças, combate à pobreza e à fome, em políticas de pleno emprego, em programas contra o uso de drogas, bebidas alcoólicas ou fumo ou qualquer outra medida que assegure o bem-estar e, por conseqüência, a justiça social, justifica a existência do déficit orçamentário e a obtenção de empréstimos para cobri-lo.

O caminho certo no que se refere à distribuição de renda

Para uma distribuição de renda justa, em primeiro lugar deve ser considerada a diferença que existe nas pessoas quanto ao seu esforço e a sua competência em ganhar dinheiro. Não deve haver uma regra fixa, pré-determinada para distribuir a renda.

Deve, isto sim, o governo adotar políticas de apoio aos pobres, oferecendo-lhes uma chance de melhorar sua qualidade de vida. Deve é existir um combate sério às especulações financeiras, que afetam negativamente a distribuição de renda. Esse dever do Estado pode ser atendido, por exemplo, através de cortes nas concessões e isenções fiscais ou da redução de subsídios. Porém, o meio mais eficiente de distribuição de renda continua sendo o imposto de renda progressivo.

A distribuição mais eqüitativa de renda deve ser uma constante da política pública na sociedade justa, um de seus pressupostos mais essenciais.

Gastos com educação são um investimento humano

Embora a economia demande uma força de trabalho qualificada, a educação, na sociedade justa, deve assumir um caráter político e social, não apenas econômico.

A educação continua sendo um dos melhores instrumentos de paz social, eis que possibilita um deslocamento ascendente de um estrato social mais inferior para um mais superior.

Por isso, na sociedade justa, a melhor educação deve ser reservada aos mais pobres. Um povo bem educado viabiliza o desenvolvimento econômico e social e consolida a democracia.

Clássico exemplo da injustiça na educação - e que ocorre mesmo em países como os Estados Unidos, quanto mais no Brasil – está no sistema público de educação superior. Em geral, as melhores universidades são as públicas e as religiosas, onde o acesso fica quase que restrito àqueles que tiveram uma boa educação primária e secundária. Isso se verifica, quase sempre, em instituições de ensino privadas, às quais freqüentam apenas os filhos dos mais privilegiados econômica e socialmente.

É fundamental, portanto, que o ensino público básico seja tão bom quanto o é o ensino público superior e que este, de alguma forma, possibilite um ingresso bem maior de alunos pobres, de alunos da rede pública de ensino básico.

Meio ambiente: necessidade para a vida e o bem-estar das gerações futuras

A economia da sociedade justa não deve estar voltada apenas à produção e ao suprimento de bens e serviços necessários ao bem-estar da população.

Deve, também, com a mesma ênfase, estar voltada a garantir que as vidas e o bem-estar das gerações futuras não sejam desde hoje afetadas.

Para tanto, a sociedade justa deve buscar alternativas para não esgotar os recursos naturais, não poluir a água, o ar e também o visual das cidades e do campo, dar uma correta destinação ao lixo (reciclando-o na medida do possível).

E, como isso não proporciona retorno econômico imediato, cabe ao Estado assegurar que tais medidas sejam implementadas e tornadas uma realidade, a fim de que mantida a preservação ambiental. Trata-se, pois, do Estado buscar um desenvolvimento sustentável. (120)

O que a sociedade justa deve fazer pelos pobres do Planeta

A sociedade justa não deve satisfazer-se apenas com o bem-estar da sua própria população. A sua preocupação deve voltar-se também ao bem-estar das populações dos países mais pobres.

A sociedade justa não pode ignorar a pobreza absoluta e endêmica que aflige milhões de pessoas espalhadas na maior parte da África, em grande parte da Ásia e boa parte da América Latina. Deve ser solidária.

E essa solidariedade pode e deve ser prestada através de uma ajuda financeira que, dentre tantas outras coisas, por exemplo, possibilite o desenvolvimento da agricultura (por conseqüência, maior produção de alimentos) e, em especial, da educação (base do desenvolvimento), esta através de transferências para construção e manutenção de escolas e respectivo aparelhamento com equipamentos e professores devidamente treinados.

Em países onde a pobreza, o sofrimento humano, o caos econômico e social sejam essencialmente questão de conflitos internos, a sociedade justa precisa agir, tentar debelar a violência e a desordem interna, alimentar, abrigar, oferecer cuidados médicos e prestar socorro aos afligidos. Mas agir por solidariedade, não por interesses políticos ou econômicos. Agir em nome e pela paz, não em nome da indústria bélica. E toda e qualquer ação, acima de tudo, estar embasada e justificada por uma sanção internacional.

Como visto, a essência da sociedade justa imaginada por Galbraith está na busca incessante e incansável por um futuro melhor para todos, um futuro onde o bem-estar seja efetivamente geral. O papel do Estado, para isso, é de fundamental importância.

Pode que muitos vejam na Sociedade Justa de Galbraith apenas uma utopia. Mas que mal haverá nisso, considerando que ao idealizar uma sociedade livre de contradições, John Kenneth Galbraith junta-se às celebridades do pensamento social utópico, tais como o advogado e estadista inglês Thomas Morus (1478-1535), que em 1516, na sua ilha da Utopia imaginou uma sociedade onde o trabalho seria um direito e uma obrigação de todos e os bens necessários à sobrevivência distribuídos gratuitamente. Tommaso Campanella (1568-1639), monge dominicano e filósofo social italiano, que foi perseguido pela Inquisição por suas idéias igualitárias (como a de partilhar as terras feudais) e que, preso, idealizou A Cidade do Sol (1623). Robert Owen (121) (1771-1858), industrial inglês que em sua grande fábrica de New Lanark, Escócia, criou jardins-de-infância para os filhos dos operários e armazéns que vendiam alimentos e outros artigos a preço de custo, que não empregava menores de 10 anos (um grande avanço para a época) e que fundou comunidades de cooperação (como a de Hampshire, Inglaterra – a sua mais famosa), onde eram desenvolvidas atividades industriais e agrícolas e os excedentes trocados em condições mutuamente vantajosas. François-Marie Charles Fourier (1772-1837), pensador francês que propôs a criação de comunidades cooperativas livres, os falanstérios, bases de uma nova organização social contida em suas obras, como a Teoria dos Quatro Movimentos e dos Destinos Gerais (1808) (122) . Claude-Henri de Rouvroy Saint-Simon (1760-1825), pensador francês que em obras como Catecismo dos Industriais (1823)e O Novo Cristianismo (1824), propôs uma ordem social organizada racionalmente por cientistas e industriais, reivindicou a emancipação da mulher, a nacionalização das indústrias, a extinção do direito de herança (não do direito de propriedade). Karl Mannheim (1893-1947), sociólogo alemão, que em Ideologia e Utopia (1929), sua mais importante obra, defendeu que todo ato de conhecimento não resulta apenas da consciência teórica, mas da influência de vários fatores da vida social (a sociologia do conhecimento); que cada fase da humanidade seria dominada por um determinado pensamento e que este pensamento pode gerar conflitos; a conservação desse pensamento conflitante produz a ideologia, mas a mudança de pensamento, a utopia. (123) Herbert Marcuse (1898-1979), filósofo alemão, radicado nos Estados Unidos, que em sua obra Ideologia da Sociedade Industrial (1964), afirma que o proletariado dos países desenvolvidos se interessa pela conservação do sistema capitalista e que a construção de uma sociedade sem exploração de classe e sem repressão dos impulsos naturais do homem, se dará através das maiorias oprimidas, nas classes marginalizadas e nos povos do Terceiro Mundo. (124)

Uma sociedade justa, livre de contradições, social, econômica e democraticamente equilibrada, voltada ao bem-estar e à justiça social, onde a felicidade geral do povo seja o objetivo maior daqueles que o governam está longe, muito longe ainda de ser realidade. Mas graças a pensadores como Galbraith, ao menos permanecem em nossos sonhos.

Com a abordagem sobre a justiça social, consolida-se a base teórica do trabalho, abrindo-se espaço para que, no capítulo 3, a seguir, Os Números Sociais do Orçamento Público Brasileiro , em caráter ilustrativo, sejam apresentados alguns números do orçamento público brasileiro, do ano de 2002.

3OS NÚMEROS SOCIAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

Amartya Sen (125) , prêmio Nobel de economia em 1998, adverte que o desenvolvimento de uma nação deve implicar melhor qualidade de vida e aumento de bem-estar de toda a população. Assim, sem respeito às liberdades políticas e aos direitos civis, sem oferta de oportunidades sociais, sem transparência da gestão pública, sem atendimento das necessidades da população por bens públicos, sem uma política social que propicie boa qualidade de vida a todos, não há como se falar em desenvolvimento, por conseqüência, não há como se falar em bem-estar geral e justiça social.

No Brasil, nos últimos vinte anos, a renda por habitante tem apresentado crescimento quase nulo enquanto que os indicadores de desigualdade da distribuição da renda brasileira há trinta anos são os mesmos: As pessoas que se encontram entre os 10% mais ricos da população detém 50% do total da renda das famílias, enquanto aquelas que se encontram entre os 50% mais pobres detém apenas 10% da renda. O mais lamentável de tudo é saber que, segundo pesquisa realizada em 2001 pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade, no Brasil haveria 60% de pobres a menos se a desigualdade fosse proporcional ao seu grau de desenvolvimento.

É fundamental, pois, para que o país possa vencer esse quadro de profunda carência social, que o governo implemente políticas sociais e reformas estruturais que tenham por objetivo eliminar as causas da pobreza e da miséria ou, ao menos, minimizar suas conseqüências. E o orçamento público é um dos instrumentos de que dispõe o governo para a adoção dessas políticas e dessas reformas.

Assim, a título ilustrativo, com o objetivo de se trazer uma idéia de como estão contemplados os projetos sociais do governo federal no seu orçamento, tomando-se por base a Mensagem Orçamentária do Executivo ao Congresso Nacional - 2002, o trabalho traz alguns números, que, em sendo possível, serão comparados aos números do Estado do Paraná e de Curitiba e com alguns indicadores sociais do Banco Mundial.

3.1RECURSOS DESTINADOS A PROGRAMAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL

Os Programas de Governo tiveram seus recursos previstos em R$ 190,4 bilhões em 2002, alocados nos Orçamentos Fiscal, de Seguridade Social e de Investimento das Empresas Estatais Federais. Estes valores excluem os montantes referentes ao refinanciamento da dívida pública federal interna e externa, os juros e encargos da dívida, as despesas com Pessoal e Encargos Sociais e as Transferências Constitucionais e Legais. (126)

Esses R$ 190,4 bilhões destinados aos Programas do Governo Federal foram distribuídos em nove áreas distintas, conforme a Tabela 3 abaixo.

Tabela 3 – Alocação dos Programas de Governo por Áreas Outras Despesas Correntes e de Capital ( R$ milhões)

DiscriminaçãoValor%

Desenvolvimento Social - 129.545,4 - 68,0

Infra-Estrutura - 24.460,1 - 12,8

Setor Produtivo - 8.328,6 - 4,4

Administração Pública - 5.217,7 - 2,7

Defesa e Instituições Democráticas - 4.704,2 - 2,4

Gestão Pública - 4.562,0 - 2,4

Gestão Ambiental - 1.945,1 - 1,1

Informações e Conhecimento - 1.883,9 - 1,0

Demais - 9.791,3 - 5,1

TOTAL - 190.438,3 - 100,0

Fonte: Ministério Público do Planejamento, Orçamento e Gestão.

A preocupação do governo federal com relação ao desenvolvimento social do país, talvez até em mesmo em função do marasmo de investimentos no setor nos últimos anos, está demonstrada no fato da área de desenvolvimento social – composta pela previdência

A distribuição dos recursos destinados ao desenvolvimento social pode ser visualizada na Tabela 4, a seguir:

Tabela 4 – Alocação dos Programas de Governo por Áreas Desenvolvimento Social (em R$ milhões)

Discriminação Valor %

Previdência Social - 82.799,1 - 64,0

Saúde - 20.409,2 - 15,8

Educação - 8.212,4 - 6,3

Trabalho e Emprego - 7.030,9 - 5,4

Assistência Social - 6.002,7 - 4,6

Organização Agrária - 3.006,5 - 2,3

Saneamento e Habitação - 1.515,1 - 1,2

Direitos da Cidadania - 290,5 - 0,2

Cultura e Desporto - 278,4 - 0,2

TOTAL - 129.545,4 - 100,0

Fonte: Ministério Público do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Em caráter apenas e tão somente ilustrativo, a tabela 5 apresenta os percentuais dos recursos orçamentários destinados pelo Governo Federal às áreas de desenvolvimento social, comparados com os números do Estado do Paraná (2002) e do Município de Curitiba (2003). (127)

A comparação é feita para mostrar que as três esferas de governo dividem-se no que tange às suas prioridades, especialmente porque ao Governo Federal cabe o maior quinhão de obrigações previdenciárias, que absorvem grande parte dos recursos de que dispõe para programas e ações sociais.

Tabela 5 – Comparação da alocação de recursos da área de desenvolvimento social previstas nos orçamentos da União, do Estado do Paraná e do Município de Curitiba (em R$ milhões)

Discriminação Governo FederalEstado do ParanáMunicípio de Curitiba

Valor% Valor%Valor %

Previdência Social82.799,1 64,0498,413,9130,115,0

Saúde20.409,2 15,8924, 625,8383,744,4

Educação8.212,46,31.672,746,6261,530,3

Trabalho e Emprego7.030,95,449,21,47,70,9

Assistência Social6.002,74,693,42,637,44,3

Organização Agrária3.00 6,92,3-x--x--x--x-

Saneamento e Habitação1.515,11,2208,95,813,71,6

Direitos da Cidadania 290,5 0,2 75,8 2,1-x--x-

Cultura e Desporto 278,40,264,81,830,53,5

TOTAL 129.545,4100,03.587,8100,0864,6100,0

Fontes: Ministério Público do Planejamento, Orçamento e Gestão, para os números do Governo Federal. Secretaria de Estado da Fazenda, para os números do Estado do Paraná. Lei Nº 10.626, de 26.12.2002, para os números do Município de Curitiba.

É interessante notar o quanto que os encargos com a Previdência Social levam ao Governo Federal investir muito menos em saúde e educação do que o Estado do Paraná e o Município de Curitiba.

Aliás, verifica-se que, enquanto a preocupação maior do Município é com a saúde, a do Estado é com a educação. Que programas de trabalho e emprego estão mais a cargo do Governo Federal e que aqueles relacionados ao saneamento básico e à habitação mais a cargo do Estado. Que o Município de Curitiba investe mais em cultura e desporto do que o Estado e do que o Governo Federal, com o qual quase iguala em termos de investimentos na área da assistência social.

Para melhor compreender a composição dos gastos previstos com o desenvolvimento social, vale individualizar cada uma das suas áreas atendidas, destacando-lhes as ações governamentais que as compõem.

Previdência Social

A maior parte dos recursos destinados à área de desenvolvimento social foi tomada pela Previdência Social (64,0%), para atendimento de aproximadamente 19,2 milhões de pessoas beneficiadas.

Do total de quase R$ 83 bilhões previstos para a Previdência Social 62,25% foram destinados ao pagamento de benefícios de aposentadoria; 5,06% para aposentadorias especiais; 0,03% para salários-família; 0,01% para abonos; 23,66% para pagamento de pensões; 6,20% para auxílios; 0,75% para auxílio-maternidade e 2,04% para benefícios de renda mensal vitalícia.

Saúde

Os gastos na área de saúde englobaram os gastos específicos com ações e serviços voltados à saúde e, também, recursos adicionais destinados ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.

Assim, do montante global de R$ 20,4 bilhões alocados para a área de saúde 63,08% foram destinados ao atendimento ambulatorial, emergencial e hospitalar; 15,85% ao Programa Saúde da Família; 5,88% ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e os 15,19% restantes, foram destinados a programas tais como: Bolsa-Alimentação, Vigilância Sanitária, Prevenção e Controle das Doenças Imunopreveníveis, Saúde Suplementar, Doenças Sexualmente Transmissíveis (DST/AIDS), Qualidade do Sangue, Profissionalização da Enfermagem – PROFAE e Qualidade e Eficiência do SUS.

Educação

A proposta orçamentária contemplou R$ 8,2 bilhões para a Educação, já excluídas as transferências constitucionais aos Estados e ao Distrito Federal da cota-parte do salário-educação.

O Governo Federal dá ênfase maior ao ensino fundamental, tanto que os recursos destinados para este segmento representam 55,6% do total destinado à área da educação. Fazem parte deste segmento programas como o Bolsa-Escola, Educação Especial e de Jovens e Adultos, Toda Criança na Escola, dentre outros.

Ao ensino superior foram reservados 26,9% do total; ao ensino médio e profissional 9,6% e aos demais segmentos 7,9%.

Assistência Social

O Governo Federal vem tentando diversificar suas ações na área da assistência social, no sentido de atender a mais variada população beneficiária. Nesse sentido, a Lei Orçamentária de 2002 destinou a essa área uma dotação de R$ 6,0 bilhões.

Programas como Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência levou 54,5% da dotação total da área; Valorização e Saúde do Idoso (englobando sub-programas como Pagamento de Benefícios de Prestação Continuada – LOAS e Atendimento à Pessoa Idosa) ficou com 31,8%; à Erradicação do Trabalho Infantil foram destinados 7,9% do total da área; ao programa Atenção à Criança coube a parcela de 4,5%; ao Brasil Jovem foram destinados 1,1% e aos demais programas de assistência social 0,2% do total da dotação orçamentária.

Trabalho e Emprego

Gerar e expandir o emprego e amparar socialmente os trabalhadores constitui-se missão das mais importantes do Governo Federal. Daí o orçamento público destacar-lhe R$ 7,0 bilhões (5,4%) da dotação ao Desenvolvimento Social.

O Seguro-desemprego e o programa Novo Emprego, juntos, levaram 76,5% desses R$ 7,0 bilhões; a Assistência ao Trabalhador 13,1%; a Qualificação Profissional outros 4,4% e aos demais programas voltados ao trabalho e emprego (tais como Abono Salarial, Direitos do Trabalhador e Segurança no Trabalho, FGTS- Complemento da atualização monetária, dentre outros) restaram 6,0% do total.

Habitação, Saneamento e Infra-estrutura Urbana

Os investimentos do Governo Federal na área da habitação, saneamento e infra-estrutura urbana são, ainda, bastante limitados, tanto que do total de recursos disponibilizados no orçamento para o Desenvolvimento Social, apenas R$ 1,5 bilhões deles (1,2%) couberam a este importante segmento social. Para se ter idéia, o Estado do Paraná destinou 5,8% e o Município de Curitiba 1,6% dos seus orçamentos para o Desenvolvimento Social.

O Governo Federal contemplou os programas de Saneamento Básico e Saneamento é Vida com 68,3% dos R$ 1,5 bilhões; o programa Carta de Crédito com 23,1%; Morar Melhor e Nosso Bairro ficaram com 7,3% e os demais programas voltados à habitação, ao saneamento e à infra-estrutura urbana restaram 1,3% do total.

Cultura e Desporto

Considerando que, por força do texto constitucional, é responsabilidade do Poder Público, representado pelo Governo Federal, implementar programas voltados à criação, difusão e conservação da cultura do país, a lei orçamentária de 2002 lhe reservou R$ 149,2 milhões (pouco mais de 0,1% do total destinado ao Desenvolvimento Social) para o atendimento de programas como: Brasil Patrimônio Cultural e Monumental, Produção e Difusão Cultural, Música e Artes Cênicas, Livro Aberto, Cinema, Som e Vídeo, dentre outros.

À prática desportiva, por sua vez, importante para o desenvolvimento integral do indivíduo, o Governo Federal destinou uma dotação orçamentária de R$ 129,3 milhões para atender os programas Esporte na Escola, Esporte Solidário, Brasil Potência Esportiva e Esporte Direito de Todos.

Direitos da Cidadania

O segmento social “Direitos da Cidadania”, cuja dotação orçamentária para 2002 ficou em R$ 290,5 milhões engloba os programas: Etnodesenvolvimento das Sociedades Indígenas; Direitos Humanos, Direito de Todos; Território e Cultura Indígenas; Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei; Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente; Combate à Violência contra a Mulher e outros programas.

Organização Agrária

Visando o exercício da função social da propriedade rural, o Governo Federal reservou ao segmento “Organização Agrária”, que conta com programas como Agricultura Familiar – PRONAF, Novo Mundo Rural: Assentamento de Trabalhadores Rurais, Novo Mundo: Consolidação de Assentamentos. Emancipação de Assentamentos Rurais, dentre outros, um montante de recursos no valor de R$ 3,0 bilhões, que é mais do que foi destinado aos segmentos de Habitação e Saneamento, Direitos da Cidadania e Cultura e Desporto, juntos. Isso denota a preocupação do Governo Federal com a questão agrária e com as condições sociais do trabalhador rural.

Apresentados, pois, alguns dos principais programas sociais e os recursos que lhes foram destinados na dotação orçamentária do Governo Federal de 2002, cabe destacar que o Brasil ainda é, talvez venha a ser ainda por um bom tempo, o país dos contrastes, especialmente sociais.

Um país que está entre as 10 maiores economias do Planeta, mas onde a pobreza e a miséria afligem mais de metade da sua população e seus indicadores sociais mantém-se entre os piores de todo o mundo. Um país que a cada ano bate recordes e mais recordes na produção de grãos, fruto das inovações tecnológicas do seu setor agro-pecuário, mas que continua tendo na fome um dos principais problemas da sua gente.

Para evidenciar que ainda há muito a que se fazer pelo desenvolvimento social do país, no sentido de que o bem-estar e a justiça social se façam efetivamente presentes na vida de todos os brasileiros, tomando-se por base o Relatório do Banco Mundial de 2003 (129) , serão apresentados, a seguir, alguns indicadores sociais considerados pelo Banco Mundial como essenciais para o desenvolvimento de uma nação, a fim de comparar a situação do Brasil com a de outros países.

3.2O BRASIL FRENTE AOS INDICADORES SOCIAIS DO BANCO MUNDIAL

Michael Carley (130) , no prefácio de sua obra, que é de 1985, já dizia:

“Está mais do que evidente que três décadas de aperfeiçoamento da teoria e dos processos de planejamento não conseguiram contribuir, de forma decisiva, para a redução geral da pobreza no mundo em desenvolvimento. Isto é verdade mesmo em países como o Brasil que já tiveram grandes aumentos no seu Produto Interno Bruto (PIB) per capita durante este período. Mas, apesar de tudo isso, lamentavelmente, a desigualdade, as disparidades regionais e a incidência da pobreza absoluta aumentaram tanto quanto o PIB per capita.”

É matéria pacífica que o desenvolvimento não pode ser obtido através do crescimento econômico, tão somente. Para se falar em desenvolvimento, além do crescimento econômico, há que se considerar a qualidade de vida, o bem-estar humano, o atendimento das necessidades básicas da população em geral, ou seja, a melhoria dos indicadores sociais. (131)

Para melhor atender essas necessidades básicas da população em geral, aqui entendidas como sendo “o bem-estar humano em termos físicos (saúde, educação, vestuário, saneamento, habitação) e em termos de emprego e renda” (132) , o Estado pode utilizar-se dos indicadores sociais a fim de identificar os focos de pobreza ou de insuficiência social e direcionar os recursos de desenvolvimento para onde realmente são mais necessários. É claro que os indicadores sociais não explicam as causas do desemprego, da pobreza e da injustiça social, mas alertam com relação à realidade do nosso país.

O Banco Mundial, classifica os indicadores de desenvolvimento em quatro categorias, dentro das quais estão inseridos os indicadores sociais: a) indicadores de desenvolvimento socioeconômico; b) indicadores de recursos humanos; c) indicadores de sustentabilidade ambiental; d) indicadores de desempenho econômico.

Os indicadores de desenvolvimento socioeconômico têm por objetivo oferecer uma visão geral de questões como a riqueza ou pobreza da população, a esperança média de vida dos recém-nascidos, a percentagem de adultos analfabetos, o comportamento das economias em termos de crescimento e inflação e o tipo de ambiente econômico externo que o país enfrenta.

Os indicadores de recursos humanos pretendem mensurar o desenvolvimento social do país a partir de dados sobre o crescimento demográfico, a participação na força de trabalho e distribuição de renda, além de medidas de bem-estar como a desnutrição e acesso a serviços de saúde, taxas de matrícula escolar e diferenças por sexo na taxa de analfabetismo entre adultos.

Por sua vez, os indicadores de sustentabilidade ambiental buscam demonstrar as medidas dos impactos humanos sobre o meio ambiente, tratando de questões como proteção de áreas de preservação ambiental, desmatamento, mudanças nos padrões de uso do solo, captação de água e emissões de bióxido de carbono, e, também, algumas das atividades que provocam esse tipo de impacto, como o consumo de energia e a urbanização.

Finalmente, os indicadores de desempenho econômico, que trazem informações sobre a estrutura e o crescimento da economia, o investimento estrangeiro, a dívida externa e o grau de integração de determinado país na economia mundial.

Antes, porém, de apresentá-los, para melhor compreendê-los, cabe explicar em rápidas palavras o que são os indicadores sociais. Martin Bulmer, professor da Faculdade de Economia e Ciência Política de Londres (133) , define-os como “resumos estatísticos regulares, concisos e comparáveis sobre o estado da sociedade em áreas diversificadas como a saúde, a educação, a criminalidade ou a satisfação profissional.” Já, na definição de SANDRONI (p.168), o indicador social é um “procedimento estatístico que objetiva quantificar o grau de bem-estar ou qualidade de vida de uma população.”

Feitas estas explicações introdutórias, o trabalho volta-se à apresentação de alguns indicadores sociais do Banco Mundial, através das tabelas 6, 7 e 8, de sorte a comparar a situação do Brasil com a de outros países.

Tabela 6 – Indicadores Fundamentais de Desenvolvimento

País População Renda Nacional BrutaEstimativa de Vida

Milhões Densidade US$ US$ Anos

Taxa anual pessoas por Bilhões Per capita (2000)

crescimento km2 (2001) (2001) Anos (2000)

(1990-2001)

Alemanha - 82,2 - 0,3 - 230 - 1,948.0 - 23,700 - 77

Argentina - 37,5 - 1,3 - 14 - 261.0 - 6,960 - 74

Austrália - 19,4 - 1,2 - 3 - 383.3 - 19,770 - 79

Bolívia - 8,5 - 2,4 - 8 - 8.0 - 940 - 6

Brasil - 172,6 - 1,4 - 20 - 528.5 - 3,060 - 68

Canadá - 31,0 - 1,0 - 3 - 661.9 - 21,340 - 79

Chile - 15,4 - 1,5 - 21 - 66.9 - 4,350 - 76

China - 1.271,9 - 1,0 - 136 - 1,131.0 - 890 - 70

Equador - 12,9 - 2,1 - 47 - 16.0 - 1,240 - 70

Espanha - 39,5 - 0,2 - 79 - 586.9 - 14,860 - 78

Estados Unidos - 284,0 - 1,2 - 31 - 9,900.7 - 34,870 - 77

Filipinas - 77,0 - 2,1 - 258 - 80.8 - 1,050 - 69

França - 59,2 - 0,4 - 108 - 1,377.4 - 22,690 - 79

Holanda - 16,0 - 0,6 - 473 - 385.4 - 24,040 - 78

Índia - 1.033,4 - 1,8 - 348 - 474.3 - 460 - 63

Indonésia - 213,6 - 1,6 - 118 - 144.7 - 680 - 66

Itália - 57,7 - 0,2 - 196 - 1,123.5 - 19,470 - 79

Japão - 127,1 - 0,3 - 349 - 4,574.2 - 35,990 - 81

Malásia - 23,8 - 2,4 - 72 - 86.5 - 3,640 - 73

México - 99,4 - 1,6 - 52 - 550.5 - 5,540 - 73

Nova Zelândia - 3,8 - 1,0 - 14 - 47.6 - 12,380 - 78

Paquistão - 141,5 - 2,5 - 183 - 59.6 - 420 - 63

Panamá - 2,9 - 1,7 - 39 - 9.5 - 3,290 - 75

Paraguai - 5,6 - 2,6 - 14 - 7.3 - 1,300 - 70

Portugal - 10,2 - 0,3 - 112 - 109.2 - 10,670 - 76

Rússia - 144,8 - -0,2 - 9 - 253.4 - 1,750 - 65

Singapura - 4,1 - 2,7 - 6.726 - 99.4 - 24,740 - 78

Tailândia - 61,2 - 0,9 - 120 - 120.9 - 1,970 - 69

Uruguai - 3,4 - 0,7 - 19 - 19.0 - 5,670 - 74

Venezuela - 24,6 - 2,1 - 28 - 117.2 - 4,760 - 73

FONTE: World Development Report 2003.

Em que pese a renda per capita dos brasileiros estar acima da de muitos países, isso se deve em razão da sua forte economia (é a 11ª maior Renda Nacional Bruta dentre os 133 países pesquisados pelo Banco Mundial). Em termos de Mercosul, a renda per capita brasileira só ganha do Paraguai e, no geral, está abaixo da média dos países pesquisados (US$ 3,060.00 x US$ 5,928.95).

Em termos de expectativa de vida, os 68 anos estimados para os brasileiros estão acima da média dos países pesquisados, que foi de 64,7 anos de idade. Mas isso por causa das expectativas de vida dos países africanos que, em muitos casos, está abaixo dos 50 anos. Considerada a média dos 10 países da América do Sul pesquisados (70,9 anos de idade), a expectativa de vida do brasileiro é menor.

Tabela 7 – Outros Indicadores Fundamentais de Desenvolvimento

PaísTaxa de mortalidade infantilAnalfabetismo adulto

(crianças abaixo de 5 anos)(% de pessoas de 15 anos para cima)

(por mil)(2000)(2000)

Alemanha: 6 - ..

Argentina: 22 - 3

Austrália: 7 - ..

Bolívia: 79 - 14

Brasil: 39 - 15

Canadá: 7 - ..

Chile:12 - 4

China: 39 - 16

Equador: 34 - 8

Espanha: 6 - 2

Estados Unidos: 9 - ..

Filipinas: 39 - 5

França: 6 - ..

Holanda: 7 - ..

Índia: 88 - 43

Indonésia: 51 - 13

Itália: 7 - 2

Japão: 5 - ..

Malásia:11 - 13

México: 36 - 9

Nova Zelândia: 7 - ..

Paquistão: 110 - 57

Panamá: 24 - 8

Paraguai: 28 - 7

Portugal: 8 - 8

Rússia: 19 - 0

Singapura: 6 -8

Tailândia: 33 - 5

Uruguai: 17 - 2

Venezuela: 24 - 7

FONTE: World Development Report 2003.

O índice de mortalidade infantil do Brasil, para crianças abaixo de 5 anos de idade, que é de 39 em cada 1000 crianças, só é melhor do que a de países de extrema pobreza, como os da África e de alguns da América Latina. O Brasil apresenta índices de mortalidade infantil maiores que os da Argentina, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Jamaica, Panamá, Paraguai, Uruguai e Venezuela, e isto só para falar em termos de países da América Latina que foram pesquisados.

O percentual de analfabetos brasileiros com mais de 15 anos, ficou em 15% sobre essa faixa da população. Esse percentual brasileiro, também considerados apenas os países da América Latina, senão o desempenho do país ainda é pior, só está abaixo de países como República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras e Nicarágua.

Tabela 8 – Indicadores de Pobreza e Distribuição de Renda

País Linha da Pobreza Nacional Linha da Pobreza InternacionalÍndice de Gini

População abaixo da linha de pobreza População que vive População que vive com

Rural Urbana Nacionalmenos de US$ 1/dia menos de US$ 2/dia

Bangladesh - 39,8 - 14,3 - 35,6 - 29,1 - 77,8 - 33,6

Bolívia - 79,1 - .. - .. - 14,4 - 34,3 - 44,7

Brasil - 32,6 - 13,1 - 17,4 - 11,6 - 26,5 - 60,7

Chile - .. - .. - 21,2 - <2 - 8,7 - 56,7

China - 4,6 - <2 - 4,6 - 18,8 - 52,6 - 40,3

Equador - 47,0 - 25,0 - 35,0 - 20,2 - 52,3 - 43,7

Índia - 36,7 - 30,5 - 35,0 - 44,2 - 86,2 - 37,8

Indonésia - .. - .. - 27,1 - 12,9 - 65,5 - 31,7

México - .. - .. - 10,1 - 15,9 - 37,7 - 53,1

Paquistão - 36,9 - 28,0 - 34,0 - 31,0 - 84,7 - 31,2

Panamá - 64,9 - 15,3 - 37,3 - 14,0 - 29,0 - 48,5

Paraguai - 28,5 - 19,7 - 21,8 - 19,5 - 49,3 - 57,7

Portugal - .. - .. - .. - <2 - <2 - 35,6

Rússia - .. - .. - 30,9 - 7,1 - 25,1 - 48,7

Tailândia - 15,5 - 10,2 - 13,1 - <2 - 28,2 - 41,4

Uruguai - ..- .. -.. - <2 - 6,6 - 42,3

Venezuela - ..- .. - 31,3 - 23,0 - 47,0 - 49,5

FONTE: World Development Report 2003.

Considerando apenas a população que vive em estado de indigência (abaixo da linha de pobreza do Banco Mundial), o Brasil (17,4%) está bem abaixo da média dos países que apresentam esse problema, pesquisados pelo Banco Mundial, que representa um percentual médio de 35,12% da população. Isso não significa que a situação do Brasil seja boa, eis que, somada a população que vive na pobreza, o total de brasileiros vivendo na indigência e na pobreza subiria para mais de 50% da sua população total.

Esse quadro não é melhor em termos de pessoas que vivem com menos de US$ 1.00 e menos do que US$ 2.00/dia. No Brasil são aproximadamente 20 milhões de pessoas vivendo com menos US$ 1,00/dia e, quando considerados US$ 2,00/dia esse número aumenta para quase 46 milhões de brasileiros (26,5% da sua população total).

Quando a comparação é feita mediante o índice de Gini (134), que mede o grau em que a distribuição da renda (ou, em alguns casos, do consumo) entre indivíduos ou famílias dentro de uma economia difere de uma distribuição perfeitamente uniforme (um índice de Gini equivalente a zero representa igualdade absoluta e um índice de 100% desigualdade absoluta), percebe-se claramente que a distribuição de renda no Brasil está entre as piores do Planeta, uma vez que, dentre todos os países pesquisados pelo Banco Mundial, apenas Serra Leoa e República Central Africana apresentaram índices de desigualdade de renda superiores ao brasileiro.

Muitos outros indicadores sociais poderiam ser apresentados e comparados (nível de abastecimento de água e saneamento básico, saúde, trabalho escravo, trabalho e prostituição infantil etc), mas isso só delongaria o trabalho sem apontar para outro quadro, que não o de verdadeira carência social que vive o Brasil.

E é somente com muita vontade política, representada por programas sérios e eficazes voltados às ações de desenvolvimento social, o que significa investimentos sociais e, por conseqüência, uma política orçamentária mais social, que o Brasil, ainda que a longo, quem sabe num repente de otimismo, a médio prazo, conseguirá alcançar estágios mais elevados do verdadeiro desenvolvimento, que é um desenvolvimento econômico e social, onde o bem-estar geral, o atendimento das necessidades básicas da população (logo, a justiça social), estejam presentes, somando-se, aliando-se ao crescimento econômico para um futuro melhor de nossa gente.

CONCLUSÃO

A questão que se coloca, é a de como efetivamente considerar o orçamento público um instrumento de justiça social. A resposta pode vir nas mais variadas formas.

Em primeiro lugar, se for considerado que através da sua função orçamentária alocativa, definida por MUSGRAVE, o Estado pode promover os ajustes necessários e realocar os gastos do governo, de sorte a contemplar melhores ações voltadas ao desenvolvimento social e, por conseqüência, à própria justiça social, não há dúvidas de que o orçamento público pode ser considerado um instrumento de justiça social.

Por outro lado, quando na busca de alternativas para melhorar a distribuição de renda do país, se fala em reforma tributária, se fala em progressividade tributária, não há como ignorar que uma progressividade mais justa pode ser obtida por meio da realocação de gastos do governo dos mais ricos para com os mais pobres. Para tanto, é necessário que a matéria esteja incluída na lei orçamentária, que, nesse sentido, novamente está atuando como instrumento de justiça social.

Para combater o problema crônico da pobreza e da fome, da desigualdade social ou de qualquer outro déficit social, o Governo depende da disponibilidade de recursos. Ora, uma das formas de aumentar a disponibilidade de recursos é incrementar a arrecadação de tributos, ampliando-se sua base de incidência. Não há como fazê-lo sem que haja previsão na lei orçamentária em tal sentido.

Aliás, em se falando de disponibilidade de recursos, ressalta-se outra forma do orçamento público ser entendido como instrumento de justiça social. Esta advém da necessidade de urgentes mudanças na gestão pública brasileira. O problema social do país não é tanto uma questão de recursos, mas de ineficácia na sua aplicação. Hoje o gasto do Estado brasileiro está próximo de 38% de toda a renda nacional, o que é bem superior aos gastos de outros países cuja renda per capita é semelhante à brasileira. (135) Estimativas mostram, contudo, que menos de ¼ de todo esse gasto social beneficia efetivamente a população pobre do país. A gestão pública brasileira deve, pois, mudar sua mentalidade no momento de elaborar o orçamento, não se limitando à tão somente aumentar a oferta de bens e serviços públicos, mas sim levando em consideração a repercussão que os programas de ação que deseja implementar pode exercer sobre o nível de bem-estar social da população. Isso pode ser feito a partir de um redirecionamento de gastos para programas de maior eficácia social, o que é possível através da política orçamentária. Desta forma, o orçamento público deixa de ser mero documento de previsão de receitas e fixação de despesas para se transformar em efetivo instrumento de justiça social.

Ainda com relação aos recursos públicos, GALBRAITH (pp.58 e 65) sustenta que “não existe nenhuma lei ou tradição que requeira um orçamento equilibrado – receitas e despesas iguais no período de um ano”. O déficit orçamentário, segundo ele, “se enfocado corretamente, pode ser uma fonte de apoio e de benefício para as gerações futuras”. Assim, é perfeitamente justificável e até recomendável que o Governo utilize-se do déficit orçamentário quando o gasto público voltar-se ao bem-estar geral futuro, quando visar a adoção de políticas públicas socialmente necessárias (como a busca pelo pleno emprego, o combate à fome, à pobreza, à desigualdade, à exclusão social etc), desde que não descuide nem com relação ao orçamento público, nem com o próprio déficit. Especificamente no caso brasileiro, tal lei existe – trata-se da Lei de Responsabilidade Fiscal – que limita a possibilidade do déficit público. Contudo, não há como deixar de salientar que também a lei tem a sua função social. Assim, talvez mais do que limitar a possibilidade do déficit orçamentário, ela deva atacar diretamente a improbidade e a existência daquele déficit gerado pela ineficiência, não aquele gerado pelo justo propósito do atendimento de necessidades sociais.

Para vencer a injustiça social que domina o país, é necessário que, acima de tudo, o Governo dê prioridade a programas sociais eficazes na consecução de melhor qualidade de vida e de bem-estar geral, reduzindo a pobreza e a desigualdade, atingindo níveis satisfatórios de desenvolvimento social. Aliás, LISBOA (p.47) defende que é até mesmo possível a adoção de políticas compensatórias, caracterizadas por transferências diretas para programas sociais (como é o caso do Programa Bolsa-Escola, do Programa de Aposentadoria Rural etc). Não há como negar que tanto para o primeiro, quanto para o segundo caso, o orçamento público configura-se importante instrumento de que dispõe o governo a tal mister, mais uma vez configurando-se instrumento de justiça social.

Considerando que o objetivo geral deste trabalho estava centrado justamente na tentativa de se demonstrar que o orçamento público pode (e deve) ser utilizado pelos administradores públicos como efetivo instrumento de justiça social para a implementação de suas políticas de governo, diante de tudo quanto foi aduzido e apresentado no trabalho, pode tal objetivo ser considerado atingido.

Cumprindo-se assim os objetivos fundamentais estabelecidos na Constituição Federal, quais sejam os de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional, erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais e promovendo o bem de todos sem quaisquer formas de discriminação. Em uma palavra, buscando a justiça social.

O pão que para ti sobra é o pão do faminto. A roupa que guardas mofando é a roupa de quem está nu. Os sapatos que não usas são os sapatos dos que andam descalços. O dinheiro que escondes é o dinheiro do pobre. As obras de caridade que não praticas são outras tantas injustiças que cometes. Quem acumula mais que o necessário pratica crime.

São Basílio

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Notas:

1 - Divulgada no Boletim FOLHA-ON-LINE, da UOL, em 04 de dezembro de 2002.

2 - Segundo a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), a Organização Mundial de Saúde (OMS) e as Organizações das Nações Unidas (ONU), o que determina a pobreza de uma família é a sua renda média mensal e o poder de compra que ela lhe garante. A chamada linha de indigência baseia-se numa cesta básica de alimentos que atende aos requisitos nutricionais mínimos recomendada pela FAO/OMS/ONU, para uma família formada em média por quatro pessoas. O seu valor corresponde a aproximadamente US$ 260,00 (duzentos e sessenta dólares norte-americanos), algo em torno de R$ 940,00 (novecentos e quarenta reais) aos dias de hoje.

3 - Para se ter idéia do tamanho desse êxodo rural, de acordo com dados extraídos dos censos demográficos do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, na década de 1940 a população rural representava 2/3 de toda a população brasileira, e a urbana apenas 1/3. Com a saída do homem do campo para os centros urbanos, a população rural do país caiu para 1/4 do total, enquanto a urbana passou a representar 3/4 dela.

4 - Richard A. Musgrave, professor de Economia Política na Universidade de Harvard. In: MUSGRAVE, Richard A. & MUSGRAVE, Peggy B., Finanças Públicas Teoria e Prática, Editora Campus, São Paulo, 1980, p. 6.

5 - Citado in MUSGRAVE & MUSGRAVE, p.6.

6 - Id.

7 - Os pagamentos de transferências configuram gastos realizados principalmente pelo governo sem que ocorra uma contraprestação de serviços ou produção de bens. A maioria desses pagamentos diz respeito a medidas ligadas ao bem-estar da sociedade como pensões, aposentadorias, gastos com a previdência social, etc. Também se enquadram nessa classificação determinadas subvenções concedidas pelo governo. Citado in: MUSGRAVE & MUSGRAVE, p.9.

8 - Citado in MUSGRAVE & MUSGRAVE, p.6.

9 - Citações obtidas in: CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e orçamentário. 2.ed. - São Paulo: Atlas, 2001, p.71.

10 - Id.

11 - Embasamento teórico obtido in: SANTOS, Aristeu Jorge dos. Orçamento público e os Municípios. Alguns conceitos de orçamento e suas repercussões na administração pública municipal. Estudo realizado para a Escola de Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (divulgado na Internet), pp.3-5.

12 - GIACOMONI, James. Orçamento público. 10.ed. rev.-atual. São Paulo: Atlas, 2001.

13 - Ibid, p.64.

14 - Ibid, pp.66-67.

15 - Parte da doutrina aceita que a origem do orçamento público está na Magna Carta outorgada em 1215 pelo Rei João Sem-Terra que, por exigência dos barões ingleses, vedava, em um de seus artigos, a cobrança indiscriminada de impostos: "nenhum tributo ou subsídio será instituído no Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino" que era uma espécie de parlamento nacional. Citado in: SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 3.ed. São Paulo : Atlas, 1996. p.25.

16 - Em 1689, a "Bill of Rights" (Petição de Direitos), ao separar as finanças do Estado das finanças da Coroa, acabou por distinguir o público do privado, atribuindo ao Parlamento a competência para autorizar despesas da Coroa. Base: Orçamento público: entendendo tudo. Publicação da Fundação João Pinheiro, do Governo de Minas Gerais, em conjunto com a UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infância. p.63.

17 - É na Inglaterra que, em 1822, surge o primeiro documento aceito formalmente como orçamento público. Por exigência legal, o Poder Executivo tinha de prestar contas ao Poder Legislativo, fazendo-o através de um documento - o budget - que continha informações relativas às propostas de trabalho do governo, bem como a fixação das receitas e das despesas públicas para cada exercício. O termo inglês budget ("pasta", em português) foi consagrado para designar o documento orçamentário porque o chanceler do erário inglês, representando o Poder Executivo, sempre abria uma pasta contendo informações sobre as finanças do governo para que lhe facilitasse discorrer sobre o assunto. Ibid, p.64.

18 - Um dos direitos concedidos aos cidadãos pela Revolução Francesa, em 1789, era o de que "nenhum imposto lhes poderia ser cobrado sem o consentimento da nação". Também é a partir da Revolução Francesa que o Governo passa a ser obrigado a apresentar lei financeira anual contendo a previsão das receitas e despesas públicas, com a necessidade de aprovação anterior ao início do exercício. Ibid, p.63.

19 - Os princípios orçamentários da anualidade, anterioridade (exigência do orçamento ser votado antes do início do novo exercício) e universalidade (exigência de que todas as despesas e as receitas estejam previstas no orçamento), surgem em 1831, na França. Ibid, p 65.

20 - Em 1774, a Declaração de Direitos do Congresso da Filadélfia (Estados Unidos da América) vedou qualquer cobrança de impostos que não fossem antes autorizados pelo povo. Ibid, p.63.

21 - Nos Estados Unidos, entre 1910 e 1912, o Presidente Taft edita lei estabelecendo que "o orçamento constitui um documento para ação por parte do Congresso, um instrumento de controle e de administração para o chefe do Executivo e uma base para funcionar dos departamentos e órgãos". No período 1913-1915, adotam o orçamento com base em custos (performance budget) e a partir de 1920, em metade dos seus Estados o orçamento passa a ser elaborado pelo Poder Executivo. A classificação do orçamento por projetos e programas surge em 1935, no Departamento de Agricultura norte-americano e a metodologia do orçamento-programa em 1949, a partir de um trabalho idealizado pelo Departamento da Marinha dos Estados Unidos, a que denominaram de orçamento de desempenho, prevendo que "o conceito de orçamento do governo federal seja inteiramente reformulado baseado em funções, atividades e projetos". Em 1955, o governo norte-americano, na tentativa de aproximar mais o orçamento do planejamento, determina a adoção do Planning, Programming and Budget System - PPBS (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento). "Planejamento, programação e orçamentação constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação coerente e compreensivo para o governo como um todo". Base teórica e citações obtidas in: GIACOMONI, p.68 e Orçamento público: entendendo tudo. p.67.

22 - A Lei nº 4.320/64 estabeleceu normas gerais para a elaboração e controle do orçamento da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e instituiu a metodologia a ser empregada no orçamento-programa por todas as esferas públicas.

23 - "A classificação funcional-programática é a codificação de um programa de trabalho orçamentário de acordo com a classificação e a estrutura correspondente de códigos definida pela Lei. 4320/64 até o nível de projeto/atividade e elemento de despesa. Assim, função é o maior nível de agregação, que designa as atribuições permanentes da Administração, ou seja, suas áreas de atuação. Programa denomina os objetivos globais na forma de um conjunto de ações-afins, organicamente articuladas, para cumprimento da função. Sub-programa define os objetivos parciais identificáveis dentro do programa, correspondendo a um conjunto de operações afins. Extraído in: Orçamento público: entendendo tudo, p.37. Considerando-se a classificação atual, dada pela Portaria Ministerial n° 42, de 14/04/1999, e Portaria Interministerial n° 163, de 04/05/2001 e tomando-se como exemplo o desenvolvimento do ensino fundamental, a classificação funcional-programática seria desta forma elaborada:

DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL

Função Programa Sub-programa Nº Projeto/ atividade Elemento de despesa 08 42 024 2.002 3120 Educação e cultura Ensino fundamental Informática 2 = Atividade + ordem seqüencial (002) Material de consumoExemplo obtido in: Orçamento público: entendendo tudo. p.37.

24 - Base teórica obtida in: SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1973. pp.1-4.

25 - Base teórica: SILVA, pp.5-10.

26 - Ibid, pp.10-14.

27 - "Comission on Organization of the Executive Branch of the Government", conhecida como Comissão Hoover, foi uma Comissão criada no governo do Presidente Herbert Hoover, nos Estados Unidos, em 1949, para auxiliar na proposta de Orçamento e Contabilidade do governo norte-americano. Citado in: SILVA, p.18.

28 - Id., p.19.

29 - Id.

30 - SILVA, pp.16-17.

31 - Peter A. Pyhrr, Presidente da Pyhrr Associates, Inc., em Middletown, New Jersey, U.S.A., em 1968 começou a desenvolver a metodologia do orçamento base zero, a qual foi implantada com sucesso em 1970, na Texas Instruments e, em 1972, no Estado da Geórgia, então governado por Jimmy Carter, daí se espalhando por outras empresas e órgãos públicos norte-americanos. Base teórica obtida in: PHYRR, Peter A. Orçamento base zero: um instrumento administrativo prático para avaliação das despesas; tradução de José Ricardo Brandão Azevedo. - Rio de Janeiro: Interciência; São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1981.

32 - Citado in: PYHRR, pp.5 e 6.

33 - Conforme conceitua o próprio PYHRR, p.6.

34 - Id., p.6.

35 - SILVA, p.20-36.

36 - SILVA, p.20-36.

37 - Ibid, p.24.

38 - Id.

39 - Silva, p.30.

40 - Aliomar Baleeiro (1905-1978), jurista baiano, um dos maiores tributaristas brasileiros do século XX e Presidente do Supremo Tribunal Federal, no governo Castello Branco, citado in: SILVA, p.34.

41 - Silva, p.34.

42 - FEDOZZI, Luciano. Orçamento Participativo : reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. 2.ed. Porto Alegre : Tomo Editorial; Rio de Janeiro: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal (FASE/IPPUR), 1999. p.111.

43 - São as instâncias institucionais que realizam a mediação entre o Poder Executivo Municipal e a população e, segundo FEDOZZI (pp.113 e 114), podem ser de três tipos. (1) As unidades administrativas e órgãos internos ao Executivo Municipal, que gerenciam e processam as discussões orçamentárias com a população, de sorte a transformar as prioridades estabelecidas em matéria orçamentária. Como exemplos dessa categoria, em Porto Alegre, têm-se: GAPLAN (Gabinete de Planejamento), CRC (Coordenação de Relações com as Comunidades), ASSEPLAS (Fórum das Assessorias de Planejamento), FASCOM (Fórum das Assessorias Comunitárias), CROPs (Coordenadores Regionais do Orçamento Participativo e CTs (Coordenadores Temáticos). (2) As instâncias comunitárias que, formadas por organizações de base regional e atuando autonomamente em relação à Administração Municipal, organizam anualmente a participação dos moradores de cada região para a escolha das suas prioridades. É o caso dos Conselhos Populares, Associações de Moradores de Bairros etc. (3) As instâncias institucionais permanentes de participação comunitária, cuja missão principal é a de viabilizar a co-gestão dos recursos públicos e a prestação de contas do Executivo às comunidades sobre as decisões na alocação das verbas orçamentárias. Destacam-se aqui o COP (Conselho do Plano de Governo e Orçamento ou Conselho do Orçamento Participativo), as Assembléias Regionais, Fórum Regional do Orçamento, Plenárias Temáticas e Fórum Temático do Orçamento.Participativo), as Assembléias Regionais, Fórum Regional do Orçamento, Plenárias Temáticas e Fórum Temático do Orçamento.

44 - FEDOZZI, pp.115 a 126.

45 - FEDOZZI, Figura 7, p.123.

46 - FEDOZZI, p.123.

47 - FEDOZZI (p.126 e 127) destaca quatro critérios que deverão ser observados pelo COP para a distribuição dos investimentos entre as diversas regiões do Município: (1) a carência do serviço ou infra-estrutura urbana; (2) população em áreas de carência máxima; (3) população total da região do Orçamento Participativo; (4) prioridade atribuída pela região aos setores de investimentos demandados por ela. A cada critério são atribuídos notas e peso e, em face do resultado final obtido, estabelecida a prioridade de investimento. Assim, quanto maior a população total da região ou a população residente nas áreas de carência, quanto maior for a carência da região no item de investimentos em questão e quanto mais prioritária a demanda setorial da região, maior será a sua prioridade quanto ao recebimento de investimentos.

48 - Princípios obtidos in: Orçamento público: entendendo tudo. p.27; Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina, site www.sef.sc.gov.br (acessado em 26/08/2003); Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Goiás, site www.seplan.go.br/acoes/orcamento/principios.asp (acessado em 26/08/2003); Ministério do Planejamento, site www.planejamento.gov.br (acessado em 26/08/2003); Ministério Público do Rio Grande do Sul, site www.mp.rs.gov.br (acessado em 26/08/2003); site "direito bancário" do Sindicato dos Bancários do Estado do Paraná, www.direitobancario.com.br/artigos (acessado em 26/08/2003).

49 - Obtido in: Orçamento público: entendendo tudo. pp. 28-29.

50 - Obtido in: Orçamento público: entendendo tudo. p.27.

51 - Comissão formada por senadores e deputados federais, deputados estaduais ou vereadores, aos quais, respectivamente, se confere o poder de apreciar e fiscalizar matérias orçamentárias e financeiras do governo federal, estadual ou municipal.

52 - Empréstimos compulsórios: são considerados como tributos instituídos através de lei complementar para atender despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou destinadas a investimentos públicos de caráter urgente e de relevante interesse nacional.

53 - Contribuições Parafiscais: são assim consideradas as contribuições sociais (previdência e assistência social), de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (contribuições sindicais).

54 - Exemplo disso, no Estado do Paraná, foram dois programas voltados ao desenvolvimento urbano, lançados pelo Governo. O PEDU - Programa Estadual de Desenvolvimento Urbano (implantado em 1989) e o PARANÁ URBANO - Programa Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (implantado em 1996). Do total de US$ 210,2 milhões de recursos destinados ao PEDU, US$ 100 milhões eram oriundos de empréstimos do BID, US$ 63,1 milhões de contrapartida estadual (recursos do FDU) e US$ 47,1 milhões de contrapartidas municipais. Por sua vez, o PARANÁ URBANO totalizou US$ 415 milhões de recursos a serem aplicados no Programa, dos quais US$ 249 milhões foram emprestados pelo BID ao Estado, US$ 83 milhões foram a contrapartida estadual (FDU) e US$ 83 milhões a contrapartida municipal. (Fonte: Empresa Pública PARANÁ CIDADE).

55 - MEYER, Jean. Gestion budgétaire. Paris: Dunod, 1966.p7. Citado in: MACHADO JR, José Teixeira & REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 27.ed. rev. e atual. Rio de Janeiro : IBAM, 1997. p.69.

56 - Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão. Art. 3°, § 1°.

57 - Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão. Art. 3°, § 2°.

58 - Portaria Interministerial n° 163, de 04 de maio de 2001, dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão. Art. 3°, § 3°.

59 - A Emenda Constitucional N° 14, de 12 de setembro de 1996, determina que, até o ano de 2006, dos vinte e cinco por cento estabelecidos como o mínimo de aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino, deverá ser destinado nunca menos de sessenta por cento à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental (grifo do autor).

60 - A Lei Federal n° 8.666, de 21-6-1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, foi parcialmente alterada, dentre outras, pelas Leis Federais n°s 8.883, de 8-6-1994; 9.648, de 27-5-1998 e 9.854, de 27-10-1999.

61 - A dotação orçamentária é a intervenção prevista no orçamento acompanhada da definição correspondente de recursos. Orçamento público: entendendo tudo. p.45.

62 - Os Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro são exceções, pois em face de norma constitucional anterior que permitia, possuem seus próprios Tribunais de Contas exercendo o controle externo independentemente do Tribunal de Contas do Estado.

63 - O resultado primário é representado pela diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras receitas inerentes à função arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicações financeiras e as despesas orçamentárias do Governo no período, excluindo-se as despesas com amortização, juros e encargos da dívida, bem como as despesas com concessão de empréstimos. Fonte: Ministério do Planejamento.

64 - O resultado nominal é obtido acrescentando-se ao resultado primário os valores pagos e recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro, ao setor privado não-financeiro e o resto do mundo. Fonte: Ministério do Planejamento.

65 - "Escola do pensamento sócio-econômico surgida na Europa no final do século XIX e que teve em Herbert Spencer seu principal teórico. Aceita as proposições neoclássicas e condena a intervenção do Estado nos mecanismos de mercado e em outras esferas da vida social; e, apoiando-se em Darwin, transplanta para a vida econômico-social a teoria da seleção natural, segundo a qual os menos aptos tenderiam a desaparecer. A intervenção do Estado no organismo social - segundo os seguidores de Spencer - seria contrária à evolução natural. A empresa monopolista - principal característica do capitalismo moderno - resultaria do processo de seleção na vida econômica e, portanto, seria benéfica, na medida em que afastaria os menos aptos. Nessa questão, a teoria de Spencer afasta-se do neoliberalismo, que defende algum grau de intervenção do Estado para garantir a concorrência." Citado in: SANDRONI, Paulo. Novíssimo dicionário de economia. 2.ed. São Paulo ; Best Seller, 1999. p.155.

66 - Citado in: VALLADÃO, Haroldo. Novas dimensões do direito. Justiça social - desenvolvimento - integração. São Paulo : Editora RT, 1970. p.27.

67 - Encíclica publicada em 1891, pelo Papa Leão XIII (Vincenzo Gioacchino Pecci), que veio a se constituir na chamada "Doutrina Social da Igreja" e que tem, como alguns de seus pontos principais: a) não ao capitalismo e não ao socialismo; b) especial preocupação com a classe dos trabalhadores, pela situação de inferioridade em que se encontra; c) opção preferencial pelos pobres; d) pagamento do justo salário, que, se for insuficiente para garantir a subsistência do trabalhador, injusto será, mesmo que, o empregado, o tenha aceitado, premido pelas circunstâncias; e) direito do trabalhador ao repouso periódico; f) direito dos empregados organizarem sindicatos; g) participação dos empregados na administração das empresas (não como um direito, mas como um ideal a ser atingido); h) direito de greve, em casos extremos; i) direito de propriedade particular, sem esquecer, porém, que esta tem uma função social, pois os bens deste mundo são destinados a todos os homens (saiba-se distinguir "entre a justa posse das riquezas e o seu legítimo uso": Rerum Novarum, 35). Obtido in: www.filhosdedeus.hpg.ig.com.br/igrejacatolica/igrejacatolica17.htm Acessado em 08/09/2003.

68 - No Tratado de Versailles, de junho de 1919, os membros da Liga das Nações concordaram em respeitar e preservar contra agressões externas a integridade territorial e a independência política de todos.

69 - VALADÃO, pp.27 e 28.

70 - VALADÃO, p.31.

71 - Embasamento teórico obtido in: BRUCCULERI, Angelo S.J. A justiça social. Porto : Livraria Apostolado da Imprensa, 1956. p.7.

72 - Citado in: BRUCCULERI, pp.8 e 9.

73 - Id., p.11.

74 - Citado in: BRUCCULERI, p.11.

75 - Citado por HELLER, Agnes. Além da justiça. Tradução de Savannah Hartamann. - Rio de Janeiro : Civilização Brasileira, 1998. p.19.

76 - Id., p.20.

77 - Citado in: BRUCCULERI, p.17.

78 - Id.

79 - Id.

80 - Citado in: BRUCCULERI, p.17.

81 - MONTORO, André Franco. Introdução à ciência do direito. - 25.ed., 2ª tiragem - São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2000. p.213.

82 - Citados por: MONTORO, p.213.

83 - Id., p.214.

84 - Aqui entendido não como uma simples soma de vantagens e benefícios oferecidos aos cidadãos (infra-estrutura, educação, saúde etc), nem como o progresso do Estado ou suas finanças e também não como um conjunto de instituições, leis, costumes, tradições históricas e riquezas de cultura. Muito mais do que isso, entendendo-se o bem comum como vida dignamente humana da população, boa qualidade de vida da população. É assegurar à sociedade, como um todo, uma existência digna. Ou, ainda, entendendo o bem comum como Santo Tomás de Aquino o fez: com uma essência, que é a vida digna, a boa qualidade de vida da população; com instrumentos, que são os bens materiais necessários à realização de uma vida digna (alimentos, habitação, vestuário etc); com uma condição, que é a paz, sem a qual não há como a sociedade existir. MONTORO, pp.220 e 221.

85 - Em um artigo publicado na Internet, sob o título Princípios de justiça social e o futuro do Estado de Bem-Estar Social.

86 - Citado in: SANDRONI, p.183.

87 - Citado in: SANDRONI, p.184.

88 - Citado no artigo A Doutrina social da Igreja, publicado pela Congregação do Santíssimo Redentor no site www.redentoristas.com.br Acessado em 17/6/2003.

89 - Base teórica obtida in: MARTINS, José de Souza. Exclusão social e a nova desigualdade. São Paulo : Paulus, 1997.

90 - Sociólogo francês citado por MARTINS, pp.37-38.

91 - Número extraído in: ROSSI, Clóvis. Os números do horror. Publicado em 24/03/2002 no Jornal Folha de São Paulo.

92 - Essa definição de Pedro Demo consta do Programa Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Urbano e Melhoria de Infra-estrutura Municipal no Estado do Paraná, Anexo 2, Adendo I, Pobreza Urbana.

93 - Citado in: LISBOA, Marcos de Barros (coordenador). A agenda perdida: diagnósticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justiça social. Rio de Janeiro : IPEA, 2002. p.16.

94 - Citado in: A pobreza nas grandes cidades. Entrevista concedida pelo sociólogo norte-americano MEIER, Richard a ALFONSO, Juan Maestro, para a Biblioteca Salvat de Grandes Temas. Rio de Janeiro : Salvat Editora, 1979. p.24.

95 - Id., p.10.

96 - Estudos internacionais indicam que a escolaridade exerce influência no salário de mercado do trabalhador e na renda nacional. Cada ano a mais de escolaridade aumenta o salário em até 9%. LISBOA, p.18.

97 - Divulgado em 20/09/2003 pela UOL Últimas Notícias, em parceria com a Agência Reuters de Notícias, site http://noticias.uol.com.br

98 - Divulgado em 26/08/2003 pela Folha Dinheiro, site www.folha.uol.com.Br

99 - Citado in: Desenvolvimento com justiça social: esboço de uma agenda integrada para o Brasil. Documento elaborado pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade - IETS. Rio de Janeiro, 2001. Divulgado na Internet.

100 - Citado por HELENE, Maria Elisa Marcondes - Pesquisadora do Núcleo de Apoio à Pesquisa em Economia, Sociedade e Meio Ambiente da USP - in: A fome, de alimentos e de justiça social. Artigo publicado na Revista Adusp, Julho 1995, p.25 a 27.

101 - Id., p.26.

102 - Tomando-se por base a produção mundial de cereais (trigo, soja e sorgo, alimentos ricos em nutrientes) do ano de 1989, que foi de 1,8 bilhão de toneladas, e considerando uma dieta diária, tanto para adulto quanto para criança, em torno de 2.300 a 2.400 calorias, essa produção seria suficiente para alimentar por um ano uma população estimada de 7,2 bilhões de pessoas, 40% maior que a população de 1989 e próxima àquela que se projeta para o ano 2015. HELENE, p.13.

103 - HELENE, p.26.

104 - Números obtidos in: HELENE et.al. p.33.

105 - MALTHUS, Thomas Robert (1766-1834). Economista e clérigo inglês, citado in: SANDRONI, p.363.

106 - Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda no governo Itamar Franco, é secretário-geral da Unctad - Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento. Seu artigo Hierarquia da fome, foi publicado na edição de 26/01/2003 do Jornal Folha de São Paulo.

107 - Números obtidos in: LISBOA, p.25.

108 - Citado in: HELENE, Maria Elisa Marcondes; MARCONDES, Beatriz & NUNES, Edelci. A fome na atualidade. São Paulo : Scipione, 1994. p. 5.

109 - Id.

110 - O intervencionismo de Estado, ou também dirigismo, como é conhecido, é a "tendência de o Estado manter uma intervenção reguladora permanente numa economia capitalista, em contraposição ao absenteísmo do Estado liberal. Sem conduzir necessariamente à estatização de empresas privadas, a ação governamental pode existir sob as formas de regulamento, participação, controle e planejamento da produção. Inclui medidas como tabelamento de mercadorias, serviços e salários, controle do comércio exterior, incentivos fiscais e creditícios, concessão de contratos de fornecimento ao Estado e execução de obras públicas." Obtido in: SANDRONI, p.177.

111 - O Welfare State ou Estado do bem-estar, é um "sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais. Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínimos, desenvolver a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando os custos e as rendas sociais. Não se trata de uma economia estatizada; enquanto as empresas particulares ficam responsáveis pelo incremento e realização da produção, cabe ao Estado a aplicação de uma progressiva política fiscal, de modo a possibilitar a execução de programas de moradia, saúde, educação, Previdência social, seguro-desemprego e, acima de tudo, garantir uma política de pleno emprego. O Estado do bem-estar corresponde fundamentalmente às diretrizes estatais aplicadas nos países desenvolvidos por governos social-democratas. Nos Estados Unidos, certos aspectos do Estado do bem-estar desenvolveram-se particularmente no período de vigência do New Deal (programa econômico adotado em 1933 pelo presidente norte-americano Franklin Roosevelt, para combater os efeitos da Grande Depressão e refazer a prosperidade do país)". Ibid, p.220.

112 - Base teórica: SERRA, Carlos Henrique Aguiar. Justiça social, democracia e poder no Brasil contemporâneo: impasses e perspectivas. Trabalho apresentado no 3° Encontro Nacional da ABCP - Associação Brasileira de Ciência Política, realizado no período de 28 a 31 de julho de 2002, na UFF - Niterói.

113 - Cujas conclusões foram divulgadas na Internet pela PUC-RS.

114 - AZEVEDO, Plauto Faraco. Direito, justiça social e neoliberalismo. São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 1999. p.106.

115 - Tendência que surgiu no final dos anos 1970 nos países industrializados, recomendando a redução da participação do Estado - direta ou indireta - na economia e nos mercados, baseada na tese de que as empresas, os preços e a alocação de recursos são controlados e administrados mais eficazmente pelas forças do mercado do que por regulamentos governamentais. As políticas econômicas originadas dessa tendência abarcaram desde as privatizações até a redução da carga tributária. SANDRONI, p.172.

116 - BOURDIEU, citado por SERRA.

117 - Citado in: GALBRAITH, John Kenneth. A sociedade justa: uma perspectiva humana. Tradução de Ivo Korytowski. Rio de Janeiro : Campus, 1996. p.4.

118 - GALBRAITH, pp. 34 e 35.

119 - Depressão econômica: fase do ciclo econômico em que a produção entra em declínio acentuado, gerando queda nos lucros, perda do poder aquisitivo da população e desemprego. Estagnação: situação em que o produto nacional não mantém nível de crescimento à altura do potencial econômico do país. Recessão: conjuntura de declínio da atividade econômica, com queda da produção, aumento do desemprego, diminuição da taxa de lucros e crescimento dos índices de falências e concordatas. SANDRONI, pp. 165, 221 e 512.

120 - Conceito que pertence ao campo da ecologia e da administração e que se refere ao desenvolvimento de uma empresa, ramo industrial, região ou país, em que seu processo não esgota os recursos naturais que consome nem danifica o meio ambiente de forma a comprometer o desenvolvimento dessa atividade no futuro. SANDRONI, p.170.

121 - Autor da obra Conferências sobre um Estado inteiramente novo na sociedade. SANDRONI, p.438.

122 - Ibid, p.251.

123 - Ibid, p.365.

124 - SANDRONI, p.366.

125 - SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Tradução de Laura Teixeira Motta; revisão técnica de Ricardo Doniselli Mendes. São Paulo : Companhia das Letras, 2001.

126 - Com base in: Mensagem orçamentária do Poder Executivo ao Congresso Nacional, relativo ao orçamento 2002 do Governo Federal.

127 - O orçamento público do Estado do Paraná, obtido junto à Secretaria de Estado da Fazenda e do Município de Curitiba, obtido através da Lei N° 10.626 de 26 de dezembro de 2002 (LDO).

128 - O Programa Saúde da Família prioriza as ações de promoção, proteção e recuperação da saúde à família em seu ambiente físico e social, de forma integral e contínua.

129 - World Development Report 2003. Sustainable Development in a Dynamic World. Transforming Institutions, Growth and Quality of Life. Coplublicação do Banco Mundial com a Editora da Universidade de Oxford. New York, 2003.

130 - CARLEY, Michael. Indicadores Sociais. Teoria e Prática. Zahar Editores. Rio de Janeiro: 1985. Prefácio.

131 - Id.

132 - Id.

133 - Citado In: CARLEY, Michael.

134 - GINI, Corrado (1884-1965). Nasceu na Itália e formou-se na Universidade de Bolonha em ciência social e estatística. Lecionou economia, estatística, sociologia e demografia nas Universidades de Cagliari, Pádua e Roma. É mais conhecido dos economistas pelo coeficiente de concentração da renda que leva o seu nome, o coeficiente de Gini. Suas contribuições, no entanto, foram além da elaboração desse índice. Apresentou uma teoria dinâmica da sociedade na qual os fatores demográficos, como taxas distintas de natalidade entre as classes e a mobilidade social, têm um papel determinante. Realizou estudos que contribuíram para a formulação de Wiener (cibernética) e as teorias do desequilíbrio econômico de Von Bertalanffy. (pag.153) O coeficiente de Gini é uma medida de concentração, mais freqüentemente aplicada à renda, à propriedade fundiária e à oligopolização da indústria. O coeficiente de Gini é medido pela relação, ou pela fórmula geral,

n

G = 1 - S (Yi + Yi - 1) (Xi - Xi - 1)

i = 1

onde:xi = percentagem acumulada da população (pessoas que recebem renda, proprietários de terra, indústrias, etc) até o estrato i;

yi = percentagem acumulada da renda, área, valor da produção, etc., até o estrato i;

n = número de estratos de renda, área, valor da produção etc.

Obtido em: SANDRONI, p. 57 e 153.

135 - LISBOA, p.41.

Texto confeccionado por
(1)Sebastião Renato Furtado

Atuações e qualificações
(1)Bacharel em Ciências Econômicas pela FAE - Faculdade Católica de Administração e Economia (Curitiba/PR) e acadêmico de Direito da Faculdade de Direito de Curitiba - FDC

Bibliografia:

FURTADO, Sebastião Renato. O Orçamento Público como Instrumento de Justiça Social . Universo Jurídico, Juiz de Fora, ano XI, 24 de nov. de 2003.
Disponivel em: < http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/1583/O_ORCAMENTO_PUBLICO_COMO_INSTRUMENTO_DE_JUSTICA_SOCIAL >. Acesso em: 23 de abr. de 2014.

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